财产近2亿、信佛热衷公益……近期，被冠以“侠贪”之名的山西省繁峙县副检察长、反贪局长穆新成自从被“双规”之后迅速蹿红。由于当地大多矿点的资金来源、股东身份、矿点的合法性、开采规模和安全设施的规范性等都经不起法律推敲，摆不上桌面，纵横"黑白两道"的穆新成成了定纷止争的“带头大哥”。
从当年的郴州市纪委书记曾锦春发明“双规敛财法”敛得万贯家资，到人称“二哥”的穆新成聚敛近2亿家产，“反贪巨贪”的一再出现刺激着人们的神经。事实上，在反贪者不怒自威的震慑力背后，神秘且处于监督真空的“初查权”，已经成为“反贪巨贪”批量生成的温床。
初查权，这一法律术语看似专业而生僻，但穆新成敛财过亿正是利用一名检察官拥有的神秘的初查权，成为“黑白两道”通吃的人物。而把穆新成送上疯狂之路、误判自己的钱“干净”的，正是当前对初查权的监督漏洞。
穆新成的案子迟早会结束，但在权力生态的神秘角落，初查权的权力失范却长期存在。下一个曝光的“反贪巨贪”又会是谁？
初查：最容易出问题的环节
对于初查这个术语，即便在法律界，知晓这一概念的人也并不多。1999年《最高人民检察院关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》中，对这一概念予以明确：初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查。初查可以审查报案、控告、举报、自首材料，接谈举报人或者其他知情人，进行必要的调查和收集涉案信息等。
但引起人们注意的，往往是《决定》中关于“初查”的详细规定：初查一般不公开进行，一般不接触被查对象；不得对被查对象采取强制措施；不得查封、扣押、冻结财产。初查可以进行询问、查询；可以请纪检监察、审计等有关部门协助调查；可以请举报人、可靠知情人和有关单位协助调查。
“初查确实有一定的随意性。”一位在云南省检察院反贪局工作多年的检察官说，虽然云南没有类似穆新成这样的案件发生，但检察机关内部的人都知道，检察工作最容易出问题的环节就是初查。她说：“很简单。比如甲某受贿了300万元，办案人员既可以查到300万元，也可以查到50万元或是10万元了事。对一些在案件定性中起决定性作用的证据，办案人员可以取，也可以不取。因此对于一个职务犯罪案最后查到什么程度，主要由办案人员个人决定。”
“目前初查的程序是比较规范的，容易出问题的是初查的结果。”云南省检察院研究室主任朱春莉说，对一个线索的初查，主要靠检察官的职业道德和自律，监督目前则主要靠检察机关的内部监督实现。如云南省检察院制定了《云南省检察机关反贪部门工作规范》，明确了对案件线索的受理时限；程序上应制作《提请初查报告》，经本部门负责人审查后报检察长批准，严禁擅自初查；初查后应制作初查情况报告，并提出处理意见，报检察长等等。朱春莉同时表示，对初查有一些程序性的规定，但在监督方面的规定不多，而且没有明确具体由哪个部门进行监督。
初查保密性产生监督难题
“由于初查的特殊性，在初查阶段有必要保守秘密，以免打草惊蛇。”朱春莉说，初查通常是在相关部门如税务、证券、银行、审计及涉案单位主管部门的协助下，开展的外围调查工作。因为认定犯罪事实或是否立案不能单凭举报或线索，立案就可以采取强制措施，一旦立案错误引发的严重后果可以想见。
朱春莉分析，对于初查的监督，难就难在初查的“保密性”上。在内部监督方面，一方面，由于案件的情况千差万别，对不同的案件初查计划和方案都不尽相同，因此要针对初查作出一个系统性规定是很难的。另一方面，不管是什么案件，如果监督人员不深入了解或不参与办案，是根本不可能进行监督的。如果给每个线索每个案件都配上监督人员，从工作机制上讲，既不现实，也不利于保密原则及办案实际，而且办案人员和监督人员的身份、角色也容易发生混淆。在外部监督方面，为了防止泄露案件情况，不能让太多的人尤其是检察机关以外的部门了解案件内情，因此引入外部监督对办案不利，这就使得初查权的外部监督陷入两难境地。
尽管相关部门采取了一些内控措施，但云南天台律师事务所主任尚显达认为，这样的内部制约效用并不大，因为上级不可能介入并了解每一个线索，自然也就无法对该线索初查后是否应当立案、受贿或贪污金额到底是多少等结果进行监督。他分析，立案后的侦查是经过公信法律程序框架的合法手段，而初查则因其处在立案之前，随意性很大，也给了办案人员利用办案之机获取利益的土壤。办案人员的权力太大，其意见能够左右初查最终的结果，而内部监督疲软会导致权力生态结构失衡，由此容易滋生暗箱操作、幕后交易、领导说情等人为操作现象。
不受监督的初查权必然潜规则化
缺乏有效监督的初查权，在中国这样的人情社会中必然被扭曲、潜规则化。“我认为要完善初查的监督机制，首先要明确初查的概念。”中国人民大学法学博士李业顺说，在穆新成案中，穆新成明显地把“初步审查”、“初步调查”的概念滥用为“初步侦查”。因为根据检察机关的规定，初查阶段办案人员是不能接触被查对象的，需要接触的则必须报批。“穆新成频繁地接触被查对象，而上级机关却毫无察觉，只能说明在穆新成滥用或扩大范围使用初查权时，内部监督机制没收到效果。”
朱春莉等人认为，当前应从以下三个方面加强对初查权的监督：
一是明确监督机构，加大线索管理力度。可配备专门人员对线索进行搜集、整理、分析、开发，细化线索的处理流程，同时对线索的初查实行动态跟踪监测，这可以防止瞒案不报等问题。检察机关的内部监督部门在关心案件侦办质量之外，应加大对初查不立案案件的关注力度。
二是建立不当初查行为追责制度。建议把初查的数量、处理结果等纳入考核范围；对有案不立、压案不查等情况，根据其危害大小，进行追责和问责。
三是建立初查的复核、通报制度。对初查不立的案件，由监督部门从案件情况、办案程序等方面进行复核，同时向线索举报人通报结果。
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