【序】
中国正在加速城市化进程，这是世界各国工业化、城市化经历的发展进程中，农业劳动力向非农产业和城镇转移的一个普遍现象及必然经历的一个发展阶段。由于我国农村劳动力数量众多，加之城乡差异明显，因而必然会有随之而来的数以亿计的农村人口以农民工的形式向城市转移。农民工是中国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的新型劳动大军，是中国产业工人的重要组成部分，是创造社会财富的重要力量。党中央国务院高度重视农民工的问题，特别是党的十六大以来，对农民工采取了积极引导政策，十七大又提出要完善、落实农民工政策，解决农民工问题。彰显了党和政府“立党为公，执政为民”的理念。是一项惠及亿万农民工的民心工程，是全面落实科学发展观，构建和谐社会，推进全面建设小康社会进程的重要举措。
深圳作为改革开放的前沿阵地和社会的持续发展，成为全国吸引农民工最多的城市之一。一方面以农民工为主体的外来劳务工与本市户籍劳动力在总量上占绝大多数，明显倒挂。由27年前的一个只有31万人口的小渔村起步，从“三来一补”的加工工业中成长，增加至目前2007年的1200多万，其中农民工超过800万，成为一个典型的移民城市。据2007年九月份的一次问卷抽样调查，深圳特区内外的农民工比例为1：3.7，特区外的劳务工中有78%的是农民工，而特区内的劳务工中，农民工占59%；从性别比看（以女性为100，男性对女性的比例）为78.8，大大低于深圳市全部人口的性别比例（103.95）；特区外为75.2（女100、男75.2），特区内为96.6（女100、男96.6）；平均年龄为24.8岁，其中18-39岁间的农民工占农民工总量的92.4%，而且在18-24岁间的农民工占了约50%，大专及以上文化程度的农民工占16%，初中及以下文化程度的农民工占49%；从农民工的职业看，56%以上是在工厂的普通工人，行业主要分布在电子、机械、家具、服装、玩具、餐饮及服务业，其中高技能人才仅占1%，农民工是深圳改革开放和现代化建设的重要力量，为深圳在自主创新和高新科技等现代产业的引领下腾飞，社会经济综合实力不断增强，政治、物质和精神文明都取得了辉煌成果，发挥了巨大作用。另一方面，由于各种原因，农民工在就业、生产、培训、生活中还有许多困难，特别是在劳动和生活条件、劳动报酬、子女教育、医疗保障等方面问题较多，现有的一些制度性规定又往往不能覆盖到农民工这一弱势群体。加上农民工利益诉求表达渠道不畅、服务体系不健全、知识技能更新慢等问题，导致农民工问题较多。这也表明了深圳在创造效益和谐城市时，要高度关注和解决好农民工问题的任务相当艰巨。可以预见，今后相当一段时期内，农民工仍将是深圳经济社会发展和城市生活不可缺少的重要力量；农民工问题仍将继续关系到我市社会的和谐稳定和产业发展；农民工问题的解决将是一个包含社会、经济、政治、文化等多领域交叉的复杂的系统工程，也是一项长期的历史任务。本文将从深圳产业发展的视角，为分析解决农民工问题，提出相关思路。
一、深圳产业发展各阶段与农民工迁入高度相关
2006年深圳生产总值5813.6亿元，以1979年为基期，年均增长速度达到27.4%，经济总量和规模得以高速扩张的原因之一，是由于经济增长方式适时转变，吸纳大量资本、技术和劳动力为产业结构优化升级提供了支持。其基本特征是：在总产出中工业所占份额逐渐上升，农业份额下降，按不变价格计算的服务业则缓慢上升；在劳动就业结构中，第三产业吸收了从农业中转移出来的大量劳动力。结合我国学者对产业经济的研究，采用产业结构高度化指数（SI）方法（SI=A1+2A2+4A3，其中Ai为第i产业产值或就业人数的占比），大致可将深圳产业结构由低级向高级发展的过程与农民工迁入划分为五个阶段（如图1）：
第一阶段（1979－1982）：深圳开始由以农业为主导的经济形态向工商业经济转型，这一时期产业结构高度化程度低。同期，改革开放的号角开始吹响，农民工入深的浪潮即将展开。
第二阶段（1982－1985）：由于特区优惠的创业、引资政策，深圳“三来一补”企业，特别是以外资小规模办厂方式的加工企业大量进入，工商业经济喷发式发展。这一时期高速发展的深圳经济对劳动力提出了新需求，农民在这一时期也有了经营自主权，刚好适应深圳的用工需求，阻碍劳动力流动的壁垒被突破，农民工入深方兴未艾。此时，深圳第三产业增加值比重明显高于第一、二产业，产业结构已达到较高水平。
第三阶段（1985－1992）：随着体制性约束的放开和资本、技术的进入，深圳劳动密集型行业，尤其是“三来一补”形式的制造业投资规模大增，制造业增加值在GDP中的比重快速提升，这一时期第二产业比重呈上升趋势，而第三产业比重则开始下降，并由此进一步吸纳大量农民工进入工厂，深圳迎来了第一个“民工潮”高峰。
第四阶段（1992－1996）：1992年邓小平同志南巡讲话后，深圳经济发展又进入了新一轮增长期，但是受产业政策调整影响，深圳“三来一补”企业从1992年起开始出现外迁趋势，制造业增速减缓，第三产业比重相对上升，产业结构水平出现回升。这一时期进入深圳的农民工规模仍然呈上升趋势。
第五阶段（1996至目前）：1996年开始，传统的“三来一补”企业外迁的同时，拥有大量资本和技术的外资企业快速涌入，并且以大中型现代化制造业和商业企业为主，制造业增加值的比重又出现恢复性增长，在1997年产业结构高度达到历史最高水平后，开始呈下降趋势。这一时期农民工规模依然在扩大，但增速下降，同时为适应标准化的工作流程，农民工的技能水平有所提升。
可见，深圳产业发展的阶段性特征与农民工迁入保持了高度的协调性。这说明，一方面产业结构变化直接导致了从业人口在产业间或城乡间的转移，“三来一补”式劳动密集型为主体的产业结构直接推动了农民工入深，随后，以资本和技术为主体的产业结构则减缓了农民工入深的速度。另一方面，产业从业人口结构是产业结构赖以形成的内在因素，农民工入深具有人口沉淀性特征，要实现产业结构向高层次发展，必须优化产业从业人口结构，提升农民工从业技能。
二、深圳农民工的产业分布、特点及需求测算
1、产业结构分布与特点
从2006年各区及市有关部门的调查数据来看，深圳农民工表现为以下两大特点：
一是产业分布上以制造业为主，达到七成以上，交通运输、电信、批发零售、住宿餐饮、房地产及其它等行业比例接近三成，农林牧渔业占一成多（如图2）。
二是学历上以初高中学历为主。在信息传输、计算机服务和软件业、金融业和教育业等行业中学历偏高，中专、中技职高和大专及以上学历占比例大；而在卫生、社会保障和社会福利业则学历偏低，以小学及以下学历较多，约占40%（如图3）。
2、需求测算
农民工作为推动深圳产业经济发展的重要力量，到底有多大规模，随着经济的进一步发展会出现什么样的走势？对于农民工问题的解决具有深远意义。根据《深圳经济特区劳务工条例》中关于劳务工和农民工的界定，利用抽样数据比例和弹性关系，可将深圳不同时期经济增长与农民工的增长情况表述如下(表2)：
① 由于常住户中的非户籍人口主体为外来劳务工，而外来劳务工的63.6%是农民工（2006年国家劳动和社会保障局在深抽样调查数据），同时这一群体规模较大，具有阶段稳定性，故可参照深圳常住人口中的非户籍人口年均增长率取值农民工年均增长率。
由于深圳产业结构不断向高端化发展，资本和技术对经济增长的贡献在增强，劳动密集型企业将面临着巨大的环境压力和产业竞争，其引起的就业岗位减少不可避免，对低层次的劳动力，尤其是农民工的需求会逐步减少，但在一定时期内，虽然增速在减少，其绝对量仍将保持增长。根据表1及假定深圳在“十一五”时期GDP年均增速为14%，弹性系数取0.2，则可预计农民工年增长率大约为2.8%，即2007－2010年间每年新增农民工保守估计大约为11－15万人。虽然增量不过十几万，但由于基数庞大，解决农民工问题任重道远。
三、农民工对深圳产业发展的影响与作用
农民摆脱乡土观念的束缚、跨越传统制度的藩篱，义无反顾地成为深圳的一名农民工，他们带给深圳社会经济的影响意义深远而且是多方面。
对农民工最直接的感受，莫过于改革初期“深圳速度”的背后，一座座高楼拔地而起，一条条马路不断延伸，一个个市场不断扩大，无不凝结着农民工辛勤劳动的汗水。我们这座城市中脏、累、苦、险的工作岗位基本都有农民工在干，他们为改善城市居民的生活和工作环境而默默无闻地奉献着。据调查，城市环卫工人、家政从业人员、餐饮服务人员的农民工占大多数。由于在多年的社会经济发展中锤炼、培训和实践，提高了一部分农民工的素质和才干，并促进了深圳二、三产业的发展，提高了高端服务业、旅游业以及工业产品的竞争力。还改变了深圳的消费结构、消费水平，扩大了消费规模。农民工不仅是深圳产业发展要依靠的群体，也是基础产业发展的重要力量。
从统计测算GDP增长的贡献因素的角度来看，除了资本和劳动的贡献，剩下的一块，称为全要素生产率的贡献，以往简单地认为全要素生产率的贡献主要来自技术进步和体制改革。但最近据专家测算，仅劳动力从农业向非农产业的转移，也就是农民工对中国1978－1998年GDP增长的贡献就占20%以上，要远高于体制改进因素的贡献。
毋庸质疑，农民工是推动深圳产业发展的重要力量。大量外来农民工在传统体制之外开辟了一条工农之间、城乡之间生产要素流动的新通道，为深圳二、三产业发展提供了源源不断的低成本劳动力，满足了加快工业化进程对劳动力的需求。农民工的大量进入，填补了深圳制造业、建筑业、餐饮服务业等劳动密集型产业的岗位空缺，使城市在激烈的市场竞争中保持了整体的竞争力。这不仅为深圳吸引外资和发展出口贸易创造了条件，也为改革开放之初深圳把握机遇承接国际劳动密集型产业转移创造了条件，使深圳迅速发展成为“世界加工厂”。根据统计资料，深圳农民工占外来劳务工总数的63.6%，而外来劳务工是深圳产业就业人口的主体，可见农民工是深圳产业工人的重要组成部分。
四、深圳产业发展过程中的农民工问题及对策建议
(一) 关于产业发展中的农民工问题
1.农民工作业环境、工作权益及劳动工资、劳动关系等问题是产业发展中的重点问题，并且多发而不易解决。深圳农民工主要集中在劳动密集型产业和劳动环境差、危险性高的劳动岗位，例如建筑施工作业、餐饮服务、环卫清洁等工作，用人单位较少进行必要的安全培训，致使农民工发生职业病和工伤事故的比例较高。广东省总工会调查数据显示，非公有制企业发生的工伤事故中，进城务工人员占伤亡总数的80％以上。另外，有些企业主为降低人工成本，采取滥用试用期，或是拖延工时等方法，把农民工作为廉价的临时工使用，不愿意与农民工签订劳动合同，不支付或少支付超时工资等等。这些恶意逃避责任，侵害农民工权益事件还时有发生，使农民工问题在劳资双方的纠纷中成为重点和难点，劳动法律纠纷问题较严重。同时，这些产业的营商环境也相对较差，不利产业发展。
2.农民工虽然是某些产业从业人员的主体，但产业工人的地位不被认可。从全国的调查统计数据来看，在第二产业就业人员中，农民工占58%。其中在加工制造业中农民工占68%；在建筑业中农民工占80%；在第三产业从业人员中，农民工占到了52%；其中在城市建筑、环保、家政、餐饮服务从业人员中，90%都是农民工。从最近国家劳动和社会保障局在深抽样调查数据来看，深圳的情况和全国基本相同，可见农民工是产业发展中从业人员的主体。但由于农民工主要分布在劳动密集型行业或本身就是非固定、非正规的某些服务业，这些行业的很多岗位会随着产业更替和市场周期而变化，导致许多农民工工作变动频繁，就业稳定性差、流动性强。同时，由于保障体系依附于合同或户籍制度，使得农民工工伤保险参保率低，伤残医治赔偿困难，医疗、养老保险空缺，不能和城市产业工人享受同等待遇，其身份和地位没有得到充分尊重，必然造成农民工人力资源浪费，使得深圳产业向高端化发展的根基不牢。
3. 现阶段农民工的大量进入会削弱产业创新能力。由于大部分农民工分布在简单的体力劳动行业，对技术、工艺、管理等方面的创新活动难以提供有效的智力支持，必然降低深圳企业整体创新能力。同时，由于农民工工资水平相对较低，会诱使企业雇用更多廉价劳动力来替代对设备、技术等生产要素的投资。短期内企业会因劳动力成本的降低而获得利润，但从长期来看，会制约企业劳动生产率的提高，特别是会削弱企业开发产品、改善工艺、引进技术、更新设备、增强管理等创新的动力，使企业发展失去后劲，从而影响产业的技术进步，抑制产业结构的优化升级。
4．农民工面临“产业壁垒”和“知识壁垒”。根据深圳“产业强市”战略规划，要逐步形成以高新技术产业、现代金融业、现代物流业和现代文化产业为支柱的产业格局，促进产业、人口、布局的联动调整。因此,发展高科技化、高知识含量产业，并对传统产业进行信息化改造是深圳当前及以后一段时期的主要任务。深圳的各种产业都面临升级，主要需要的是高学历、高级技术人员和高级技工，而农民工受教育程度普遍偏低，并且缺乏接受继续教育和技术培训所需的时间和经济承受能力，从而在向产业高端流动的过程中面临着自身无法逾越的“产业壁垒”和“知识壁垒”，有可能随着产业高端化而被淘汰的命运。
(二) 对我市产业发展与农民工问题的基本认识与对策建议
一直以来，我市是农民工的主要迁入地之一，市政府在保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施等方面，进行了有益探索，创造了许多新鲜经验。特别是针对农民工工资被拖欠、进城务工遭歧视、正当权利受损害，以及就业技能低、子女上学难等突出问题，先后开展了“飓风行动”、“零欠薪行动”、“雷霆行动”和“利剑行动”等一系列行动，有效打击了侵害农民工权益的恶意行为。尤其是近期还提出“农民工融入计划”，施行全市范围内的少儿医保等具体措施，更是在农民工中产生了积极的反响。应该看到，近几年我市农民工的就业环境和权益保障有所好转。
对于当前深圳产业发展与农民工问题的形势，我认为正处于一个关键的产业与人口结构调整时期，产生的原因实际上是“四个难以为继”的逐步体现：深圳地少人多，空间、能源、资源超负荷运行，环境承载压力大，这些问题都直接与技术低端化和劳动密集型产业相关，通常来讲这些产业也普遍高能耗、高污染、占土地空间大、用工多尤其是农民工多。因此，深圳产业发展中出现的农民工问题，一方面是基于农民工群体的特殊性，由于农民工的许多政策规定和管理制度还不完善所带来的问题；另一方面，是深圳产业结构调整和增长方式转型带动人口结构优化的必然结果。然而，深圳产业格局和发展的总体情况目前并没有发生大的逆转性变化，支持农民工融入深圳产业发展的因素依然明显，今后一段时期内农民工保持增长的可能性还是较大。现在关键的问题是要针对这些问题采取一些应对措施，坚持“有序引导”，优化产业结构，为农民工向高端产业流动提供支持。
关于农民工与深圳产业发展所显现的问题，应予以辩证分析并认真对待。为促进深圳产业发展及妥善解决好农民工问题，提出如下政策建议：
1．高度重视农民工问题，着力完善与农民工相关的政策措施和管理制度，为产业发展奠定基础。为改善深圳产业营商环境、为产业升级提供支持，有必要设立农民工综合管理服务机构，充实管理服务力量，完善相关政策法规，加强执法力度，注重建立农民工问题长效机制，协调以农民工为主体的劳动关系，保持劳资关系的和谐稳定。当前要加强农民工的服务与管理，全面推行劳动合同制度，加快推进工资支付保证金制度、工资支付监控制度，杜绝最低工资水平以下的用工现象，提高农民工的参保比例和劳动保障守法诚信制度建设的同时，强化农民工安全卫生监管体系，增强农民工自我保护和维权意识，加强对农民工较多行业的检查，强化企业切实履行相关法律规定的责任。同时，加快建立健全农民工社会保障体系和社会救助制度，要针对农民工收入水平低的特点，为其建立相适应的医疗保险，让农民工也能享受医疗保障，为产业结构调整提供稳定和谐的人口基础。
2．认清产业发展与农民工数量“动态平衡”的关系，做到产业有序升级与农民工可控增减。从深圳产业发展的进程来看，随着一部分塑料制品、玩具、服装制造等劳动密集型产业外迁，高端制造业和高端服务业比例增大，产业功能置换和结构优化升级不断推进，新技术、新设备以及新知识的应用造成农民工在某些产业的人口数量减少已成为必然。但同时要看到深圳产业发展的全局和当前的现实条件，一方面，即便是劳动密集型产业也要有序淘汰，控制节奏，防止由于制造业大量流失导致“产业空心化”；另一方面，要认清当前深圳产业用工现状，数据显示，去年第四季度制造行业劳动力需求占到深圳用工需求总量的62%，这部分主要是农民工，因此，切不能因为大谈产业升级既而漠视现有的产业用工需求与农民工问题，造成“民工荒”现象，要充分重视产业发展与农民工数量的“动态平衡”。
3．加大农民工技能培训支持力度，为农民工向高端产业流动提供帮助。为解决好“四个难以为继”市领导提出“产业第一”、“种高产田”、提高“单位产出”的应对策略，就是要从产业结构优化升级中找出路。而从业人口结构是影响产业结构的重要因素，产业结构其实也就是特定人口结构的反映。基于深圳长期有几百万农民工参与建设，他们对深圳的发展做出历史性贡献，就当前农民工占深圳从业人口主体的现状而言，提高农民工素质当是优化深圳产业结构的重要环节。因此，应按照《2003－2010年全国农民工培训规划》的要求，加大农民工教育培训投入，加强与内地培训机构合作，建立深圳企业与农民工输出地劳动保障部门，职业教育机构的长期合作关系，对于从内地农民工进入深圳就业，提高竞争力，增加劳务收入，加快地方经济发展，促进共同富裕，都有非常重要作用。同时，还要解放思想，积极探索政府、企业与社会共同推进农民工教育培训的新途径，为农民工入职、转岗就业、技能提升提供培训机会，帮助具备相应技能的农民工向高端产业流动。
(作者系国家统计局深圳调查局局长)
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