面对城乡和地区的迁移壁垒，很多人曾发出无奈的感慨：为什么在自己的祖国不能自由迁徙?
造成自由迁徙和居住障碍的，是现行的户籍管理制度。这个1958年根据当时形势和需要而确立的制度，现在还坚硬地矗立着，叫人不能不叹服制度及其背后利益的顽固和顽强。在这个背景下来考察国务院办公厅2月26日发布的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，或许对中国的户籍改革会有一番新的认识。
本次户改的进步与局限
改革开放以来，随着经济的发展，为顺应人口和劳动力自由流动的历史大趋势，计划时代僵化和铁板一块的户籍管理体制有了一些细微的改变和松动。例如，北京1985年11月16日颁发《关于暂住人口户口管理的规定》，随后其他城市纷纷效仿，暂住证制度成为农村人口流入城市和未取得本地户口的城市流动人员的主要管理制度，直到今天，在很多城市，还在用暂住证管理。几乎与此同时，全国人大通过了居民身份证条例，身份证成为户籍管理的一项主要内容。
1994年，一些地区为吸引投资和特殊人才开始试行“蓝印户口”，拥有“蓝印户口”者，基本上可以享受正式户口的利益，经过一定时期后，可以转变为正式户口。但“蓝印户口”有个局限，就是你的这个利益只能在本区域内享有，离开这个区域就不享有了，再加上后来到城市投资购房的普遍化，2000年后“蓝印户口”在全国就逐渐中止了。而后，在1997年，很多地方推出了一项新政策，即放开小城镇户籍，只要是在小城镇，就可以享受小城镇相应福利待遇，小城镇常住人口可以进入小城镇户口范围内。2003年，户籍制度又有了一次比较大的变化。全国13个省宣布取消本区域农业和非农业户口的差异，全部作为市民进行登记。但这个变化其意义更体现在形式上，即在户口登记上，实质的福利享受即使你没有成为城市居民，也没有本质的不同。
最近几年，为让农村人口合理流入城市，促进城市化发展，一些大城市如上海、深圳、济南等地相继推出居住证制度;重庆和成都则在统筹城乡的名义下，尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益。“暂改居”从内容上看，实际包括了暂住、常住两种，某种程度上能够促使流动人口更好地融入所在城市。但“居住证”所享有的福利则因城市的不同而不同，有的城市可能与本地户籍的人口差不多，有的城市还是有很大差别。
上述这些户籍管理制度的变化，虽然是为人口和劳动力自由流动而进行的调整，但从指导思想上来讲，也有限制人口流动的目的，所以在不得不开放户籍的同时，控制不需要的外来人口流入本地。这在“暂住证”上表现得尤为明显，它的出台直接目的就是为了控制大量外来人口，特别是农民工(当时叫盲流)盲目涌入城市，而给城市承载量所带来的压力，和不影响部分本地人的就业机会。因此，“暂住证”制度早期还衍生出了严重的腐败和寻租。在“暂住证”外，为避免人口自由流动对本地造成的冲击，很多地方还纷纷自行出台严格的户籍准入和特殊控制制度，如高科技人才和投资准入制度，对外地居民的限购等。
指导思想的误区事实上不仅存在于地方层面，也存在于国家层面。1958年的户籍管理条例虽然规定了城乡不同的户籍管理制度，但并未进行指标控制。1980年10月，国家为应对随经济发展而来的人口流动压力，开始确定对于迁移进行指标与政策的双重控制。“暂住证”就是这一思维下的产物，它使得数亿中国人开始了漫长的暂住在中国的苦涩生活，户籍管理制度的落后和不公平由此可见一斑。
相对上述户籍管理上的地方自行探索(姑且这么称呼)，本次国务院通知明确了今后户改的总体方向，也就是今后户籍迁移实行分类政策，即县级市、地级市、直辖市落户条件不同，落户难易程度也不一样。县级市有稳定工作及住所就可以入户，地级市符合工作三年等条件可以落户，直辖市继续合理的控制人口规模。另外，通知也明确提出剥离户籍上的福利待遇，还户口单纯的管理和登记职能。通知要求今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施不要以户口性质挂钩，继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住等制度。这是今次国务院通知的两个主要特点，体现了其进步的一面。
但通知也留下了遗憾。一是虽然在行政法规上分级放宽了户籍准入，但与1958年条例明确的申报迁出的条款相比，是一种倒退，而且在某种程度上默认了各地政府不合理户籍门槛的存在。二是没有生效日期，难免让人对其实际效力产生质疑，要解决中国的问题，如果没有一个时间限制，对于地方来说，能拖就拖，实在拖不过再说;另外，通知本是去年一月就已发布，但却晚了一年才公开，背后的原因人们不知道，然而无疑也会使人认为中央政府推行户改的决心不是很足。
户改的路径：梯度开放
户籍制度的问题不在于户籍本身，而在于其背后的福利含金量。假如剥去了附加于户口上的各种公共服务和社会福利，理论上说，一个北京的户口其价值也与一个穷山村的户口差不多。绝大多数国家的户口都是单纯的管理和登记功能，中国的户口之所以附着如此丰厚的福利，还得从城乡二元管理体制形成的源头说起。
在1958年之前，中国人也是可以自由迁徙和居住的，那时的户口没有后来的价值。1958年1月9日，第一届人大常委会通过了《户口登记条例》。表面看，条例的出台是因为大跃进时期，农村人口生活贫困，为制止农村人口盲目流入城市和适当控制迁往边防地区而制定的;深层原因则是国家为保障重工业优先发展的赶超型工业化战略的需要。在当时的特殊时代条件和历史条件下，中国工业化所需的资金支持只能来自内部，也即利用有限的农业剩余来进行工业投资。这就必须得压低农产品的价格，形成工农业产品价格的剪刀差。要压低农产品价格，首先必须对作为主要农产品的粮食价格压低，于是有了粮食的统购统销;而要控制粮食价格和粮食流通，前提又必须对城乡人口流动进行控制，主要是把农民固定在土地上，这样一方面可以生产更多的粮食和农产品供工业所需，另一方面又不与城市居民争夺就业岗位。通过这一系列的制度安排，最后形成一种城市对农村的控制和剥削。其中，户籍制度是核心，因为只有实行严格的户籍制度，才能控制城乡之间的人口流动和身份转换。
户口管理的二元化为城市户口带来了非常大的福利含金量，具有城市户籍的居民在就业、收入、养老、社会福利、子女上学、选举和参与国家政治生活等方面都享有优惠待遇，而具有农村户籍的农民就被限制在土地上，他们相互拒绝，互不流动。这种情况一直延续在改革开放后。改革和经济发展虽然改变了户口所包含的福利内涵，尤其在一些小城市很明显，目前小城市和县镇的户籍价值不大，但对大中城市而言，户口的含金量基本没有得到削弱，甚至在某些方面因为市场经济的实行还有所加强。今天，各个城市的利益都在固化。这就是户籍制度改革进展缓慢的原因，
然而，通过户籍制度将城乡居民分割成两个发展机会和社会地位严重不平等的社会集团，堵死农村人口向城市自由迁移和城市居民之间互相自由迁移之路，虽在当时有其历史必要性，但它为此付出的代价也是巨大的，以户籍制度为载体和标志，中国开始形成城乡对立和分割、城乡劳动力流动隔绝的经济社会二元结构，包括农民权利的普遍贫困化，城乡不平等和差距的加剧，城市化进程的受阻碍，农民土地被城市政府的随意剥夺在内，产生了诸多严重的社会后果。总体来说，这一制度安排负效应大于正效应。
要改革户籍制度，就必须剥离附着于其上的一系列社会福利，将户籍还原为单纯的管理和登记职能。但如上所述，由于城市户籍利益的固化，要剥离开它们特别是大城市的户籍利益，谈何容易?因为这一利益的获得者不是少数人，而是一个包括城市管理者和决策者在内的庞大人群。从这个角度看，此次户改提出的分类解决的思路和方向还是切合实际的。
户籍改革在今天这样一个局面下，应该弃理想主义而回归现实。这并不是不改革，或者做拖延改革的借口，而恰恰是对历史负责的一种态度。首先，开放城市户籍，城市就必须有吸纳足够多的劳动力的能力，提供足够多的就业机会，因为只有能够就业，才能在城市生存，但就业机会的增加是需要一个过程的。目前包括农民工在内，流动于城市的人口大约在3亿左右，已经使得城市的就业机会拥挤不堪，未来假如还有3亿农民要流出，以两人提供一个就业岗位论，还须创造1.5亿个就业岗位，这没有经济的持续增长，没有产业结构的顺利调整，没有服务业的开放，是无法办到的，而要做到这一切，是需要时间的。
除就业外，城市每增加一个户籍人口，政府还要为他提供医疗、养老，教育、社保等公共产品，这就需要加大政府的财政投入，尽管近年来政府用于民生的投资有很大提高，但鉴于过去欠账太多，摊子太大，人均所得还是很少，公共保障的水平很低。而要提高现有的公共服务水平，并不断满足新的城市人口同样水平的公共服务，前提也是经济能够有一个好的发展，这同样需要时间。
或许有人会说，户籍改革不是要把城市户籍的福利剥去吗?的确是这样，但剥去福利不等于城市人口不享有这些服务，只是这些服务不与户口挂钩而已。要提供这些服务，且水平还不能下降，根本还是有赖于经济发展。因此，从现实主义的角度来看，如果不想农民进城后出现大量的贫民窟，户籍的开放，就应该走一个梯度发展的过程，也就是先将具备条件的中小城市和建制镇的户籍放开，在这些地方，人口可以自由流动和居住，待条件大体具备时，再放开大城市的户籍。
需要指出的是，对梯度开放不能机械理解，不是说一定坐等条件成熟后再放开，可以边创造条件边开放。但要最终实现全国人口在自己的祖国自由的、无拘束的迁徙，必须建立起四大基本制度。一是基本公共服务均等化制度，所有城市要给流动人口提供最基本的服务，不管你是不是我这个城市的居民，只要到我这儿来，我就得给你提供最基本的服务;二是过渡制度，只要你在一个地方住上一段时间，就可以享受国家和地方给予的相关的福利待遇和个人发展机会;三是土地置换制度，鉴于中国人多地少的现实，要解决城市化后的粮食安全和土地瓶颈问题，需要在农民的土地和市民化之间建立一个置换平台;四是保障住房制度，在城市没有居住之所，也就无法在城市立足。当然这不是说一定要自己买房子，但从政府角度而言，须为每个想来城市发展的人提供居住之所，这是政府的基本责任。
中国农民几千年被禁锢在土地上的历史宿命，到我们这代该结束，也必须结束了。对于户籍改革，从思想上我们必须怀有一种紧迫感，不能懈怠;但在实践操作层面，则需要系统规划，统筹平衡，力求对全社会尤其对农民达成一个最好的结果，将负面效应最少化。从这个角度说，如果有什么事情需要顶层设计的话，户籍改革是最应该顶层设计的，因为它牵涉的面太广，人群太多。
为此，有一个问题必须解决，这就是作为现行户籍管理制度法律依据的1958年条例，须废除，同时恢复54宪法对迁徙自由的规定。宪法作为国家的根本大法，若不能确立迁徙自由原则，户籍改革就失去法律支持，就是违宪，因此，虽然实际的户籍开放还需要一个过程，但法律完全可以先行，确立迁徙自由的基本原则和大方向。这是人类进步的方向，是社会正义之所在。
(作者为香港天大研究院特约研究员)
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