从世界各国的经验来看，要想保证政府信息公开法律得到有效执行，设立或指定专职机构来监督和指导法律的实施是非常必要的。专职机构的职权最好包括处理投诉，这样，当公民与政府行政部门就某些信息是否应该公开、政府提供信息是否应收费等问题产生纠纷时，该机构就可以对具体案例进行审查，提出自己的意见。该机构应有较高的独立性，以确保它在受理纠纷时做到不偏不倚，既不会偏袒政府行政部门，也不会支持对政府部门的不合理要求。
在很多国家，这种专职机构都由政府或议会专门任命的信息专员来领导，该机构也相应地被称为信息专员办公室。在不同国家，信息专员的权限有大有小。在有些国家，如加拿大和瑞典，信息专员只有向行政部门提出建议的权力而不具备强制执行权力。这种情况下，收到公民对行政部门的投诉后，即使经过审查，认为行政部门拒绝公开信息的决定不合法，信息专员办公室也无法责令行政部门公开信息，只能说服、建议行政部门改变不合法的决定。如果行政部门不理会信息专员的建议，投诉者只能再通过其他途径来迫使行政部门就范，比如将它们告上法庭。
在另一些国家，如墨西哥和印度，信息专员被授予了强制执行的权力。收到公民投诉后，如果信息专员办公室判定行政部门对公民信息公开申请的答复不合法，它就有权推翻或修正行政部门之前的决定，行政部门须执行信息专员的决定。当然，如果行政部门认为信息专员的决定不合理，也可以向仲裁机构上诉。
我们不妨以澳大利亚为例，看看政府信息专员如何具体履行职责，特别是如何处理针对行政部门的上诉。澳大利亚是联邦制国家，联邦(即中央政府)信息专员只受理针对中央政府部门的上诉。如果公民与地方政府部门就信息公开产生纠纷，则由地方的相应机构处理。
澳大利亚的联邦信息专员享有针对行政部门的强制执行权力。如果公民或组织向某一中央政府部门申请信息公开遭到拒绝，就可以请求信息专员对该部门的决定进行审查。公民可以到信息专员办公室的网站上填写一张简单的审查申请表，也可以不填表而直接写信或发电子邮件请求信息专员对行政部门的决定进行审查。
信息专员对每一个申请的审查决定都会在其网站上全文公布。举一个近期的例子：2011年12月23日，信息专员公布了对《澳大利亚人报》记者帕奈尔所提出上诉的审查决定。决定先描述了上诉的背景：2010年11月4日，帕奈尔向澳大利亚总理办公室提出申请，要求公开吉拉德总理在其所属的澳大利亚工党举办年会期间参与工商界人士专题活动时的具体会见安排，包括谁提出过会见总理的请求，总理最后又会见了谁。2011年11月19日，总理办公室书面拒绝了帕奈尔的申请。
信息专员的决定随后介绍了事件所涉双方的主张：总理办公室提出，吉拉德与何人会见的记录不属于总理的官方文件，仅是私人文件，因为吉拉德参与的具体活动是工党作为一个政党独立举办的活动，不涉及政府部门，因此文件无需公布。帕奈尔则主张，他要求公布的信息属于总理的官方文件，因为，即便吉拉德参加的仅是自己所属政党组织的活动而非政府的活动，她也是带着总理的身份去的。此外，工党组织的活动与政府的活动是有关联的，因为前去参加这些活动并与吉拉德见面交谈的人很可能是借机就政府政策或工程向总理表达意见。最后，在地方政府一级的西澳大利亚和昆士兰两州，类似的文件已被公开。
介绍完事件的背景与争议双方的观点后，信息专员在审查决定中阐述了自己的判断与分析：按照澳大利亚信息自由法的相关规定，政府官员办公室中的文件既有官方文件，也可能有私人文件。只有与官员履行官方职责相关的，且官员以其官方身份持有的文件才是官方文件，属于法律规定应公开的内容。当然，同一文件可能既包含官方内容也包含私人内容，因此，要判定某一文件是否属于官方文件，往往需要直接审阅该文件。在审查此上诉的过程中，信息专员向总理办公室索要了相关文件。总理办公室提供了吉拉德在参与工党组织的工商界人士专题活动期间的日程表，包括所有会见的时间、会见对象的姓名及所属机构。审阅过这些日程表后，信息专员判定其内容不涉及任何政府机构的活动，因而不属于官方文件。
信息专员还向总理办公室索要了工党组织的这一活动的宣传材料，以便判断这一活动与政府部门是否存在可能的关联。总理办公室答复说，由于活动仅是工党自己组织的，任何政府部门都没有参与其中，所以办公室没有这样的材料。此外，吉拉德总理在活动期间与谁会见的事务都是由工党安排的。
根据这些情况，信息专员判定帕奈尔要求的信息不属于应公开的政府信息，所以专员认可总理办公室对帕奈尔申请的拒绝。对帕奈尔支持其要求的论据，信息专员在其决定中也一一做出了答复：关于吉拉德总理在工党活动中与会面者的交谈内容可能涉及政府事务，由于没有证据，所以只是臆测，毕竟交谈内容也可能仅限于工党事务。帕奈尔的申请引出了一个问题：政治领袖的活动是否应更透明?即使领袖不以官方身份，而仅以政党成员身份参加的活动也应向公众更开放。这一问题当然可以探讨，但不属于当前这一具体上诉的考虑范围。
帕奈尔还提出在西澳大利亚和昆士兰两州有过公开类似文件的先例。对此，信息专员引述了新南威尔士州对于类似申请的裁决：其他州的做法不足以作为本州决定的依据，因为信息自由法并不阻止政府主动公开超出其法律义务的更多的信息。
从以上案例可以看出，在澳大利亚，当公民申请政府信息公开遭拒时，信息专员会认真审查公民的上诉并开展必要的调查。即使专员决定不支持公民的要求，也会有理有据地对自己的决定做出详细解释，充分考虑公民的主张。专员还会公开书面决定，为后来的政府信息申请者和处理申请的政府部门提供参考。这样的机制是信息公开法律得以有效实施的重要保障。
(作者为美国卡特中心信息公开项目高级助理)
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