中国巨大的养老金缺口、人社部的推迟退休年龄，这些关于养老金的话题最近在网络上成为热议的焦点。实际上，在欧美发达国家，养老金早就成为一个极为重要的话题。在法国，追溯其养老保险改革的历史，可以发现已经多次爆发过抗议养老金制度改革的罢工。前总统萨科齐不惜冒着失去选票的危险决心进行养老金制度的改革，其中将退休年龄从60岁推迟到62岁的改革方案引发了全国性的骚乱，最终造成在2012年的选举中未能够连任，黯然下台。在美国，社会保障和堕胎历来是两党候选人辩论的核心和焦点。从监管机构来看，欧洲银行局、欧洲证券与市场局和其他国家的银行业监管机构、证券业监管机构都很相似，不同的是欧洲保险与职业年金局把养老金提高到了和银行、证券、保险等传统金融产品同样重要的位置来进行监管，由此可见养老金在欧洲金融监管领域的重要性。从这些斑驳的养老金政治、经济画面，中国应当如何借鉴其经验教训，走出目前的养老金困境呢?
养老金困境：如何弥补养老金缺口?
最近，一份复旦大学等单位发布的研究报告《化解国家资产负债中长期风险》预测，到2013年中国养老金的缺口将达到18.3万亿元，人口老龄化冲击下中国养老金的统筹账户将给财政造成巨大负担。报告一出，引发广泛热议，人力资源和社会保障部有关负责人指出：刚开始建立企业职工养老保险时，全部是收不抵支，缺口逐渐在缩小，现在一直缩小到13个省，但加上财政补助，全部都是收大于支。一些专家也纷纷发表不同的观点，但有一点是一致的：作为转制成本，养老金缺口肯定存在。那么，缺口如何形成，又如何弥补?
养老金缺口的形成源于中国长期实行低工资制度，国家过去把本应用于职工养老的资金用于投资建设，形成了庞大的国有资产。本应用于社会保障的这部分资产实际上应当属于未缴纳社会保障费的“老人”，是国家对他们的欠账。根据养老金投资回报率的不同，包括世界银行专家在内的多位学者测算出中国养老金缺口数额为1.8～10.8万亿元之间。因为投资回报率差之毫厘，缺口数额谬以千里，一直没有形成统一的、权威可信的缺口数据，但缺口的性质很明确，就是国家对“老人”的隐性债务。在全世界范围内，养老金转轨所形成的缺口都被视为转轨成本，属于显性化了的隐性债务，应当由政府来承担，而不是仅仅由企业和个人承担。只有将部分国有资产变现用于社保支出，才能够从根本上解决政府对于社会保障隐性债务的偿还。
由于缺口的现实存在，在传统的单位养老制度向“社会统筹与个人账户相结合”过渡这一制度变迁过程中，社会统筹部分不能满足当期“老人”支付的需要，只能挪用“中人”和“新人”的个人账户部分资金以补充“老人”当期养老金发放的不足，由此造成了个人账户的“空账”运行。随着个人账户“空账”越来越大，如果政府不痛下决心承担弥补“空账”的责任，中国的基本养老保险制度最终是不可持续的。目前上海、东北等老工业基地的养老金已经出现支付的缺口，这些地区50～70年代向全国输出人才、技术、设备，做出了巨大的贡献，是“老人”的集中地。基于“全国统筹”的理念，中央政府应当为这些地区的“老人”承担更多的养老责任，而不是简单地推给地方。近年来中国财政收入增幅是GDP增幅的2倍，完全有能力来承担本应当由其承担的责任。
早在1994年《社会保险法》开始立法调研之初，很多学者和业内人士就明确提出应当在这部基本法律之内明确政府对养老保险缺口的责任。在最终的《社会保险法》第十三条“基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴”中，明确了政府对基本养老保险基金将“给予补贴”的责任。但这显然还不够：到底是中央政府还是地方给予补贴?基本养老保险的统筹部分是现收现付的，财政当年就可以补贴;个人账户部分会延续40年甚至更长，寅吃卯粮的亏空40多年后的政府如何弥补?社会保险法第七十一条规定：国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。鉴于全国社保基金的这一法律定位，隐含着中央政府弥补养老金支出缺口的资金来源。这样，在《社会保险法》这一基本法律层面，虽然法律条文没有明确养老金缺口的问题有些遗憾，但第十三、第七十一条的相关条款其实还是承担了政府应有的责任。根据全国社保基金的最新年报，到2011年底其总资产已达8688.20亿元。目前应当加快划拨国有股充实全国社保基金的步伐，使其成为未来弥补养老金缺口的实实在在的物质来源。
如何确保养老金的保值增值?
《社会保险法》设专门的第八章“社会保险基金”，其中第六十九条第一款规定：社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。在目前《社会保险法》的实施中，社会各界最关心的就是如何“投资运营”以实现该法条中的“保值增值”，现实工作中最缺乏的就是“国务院规定”。
根据人力资源和社会保障部的最新统计，到2011年底中国五项社会保险基金总收入2.37万亿元，比上年增长26%;总支出1.79万亿元，增长21.1%，五项社会保险基金累计结余总额2.87万亿元，其中养老保险累计结余1.92万亿元。近几年基金结余以20%左右速度增加，越来越庞大的社保基金如何实现保值增值成为难题。养老金占社保基金总额的2/3以上，特别是养老保险个人账户会伴随劳动者一生，缴纳的持续时间可能长达30～40年，其保值增值的需求更为突出。《社会保险法》第十四条规定：养老保险个人账户记账利率不得低于银行定期存款利率。个人账户养老金如果只是拿到了银行存款利率而不能增值的话，何必要交到政府手上呢?
去年以来，一些政府高官在不同场合公开表示将积极推动养老金投资股市。证监会主席郭树清表示将积极推动全国养老保险基金入市，全国社保基金理事会理事长戴相龙表示，有关部门酝酿将省市区管理的一部分基本养老保险基金集中起来，按一定比例投资到各类金融资产中。可以看出，养老金投资资本市场已经是箭在弦上。根据目前的情况，亟需根据《社会保险法》专门配套颁布《养老保险个人账户基金投资管理办法》，以规范养老金的投资运营。这方面可以借鉴资本市场最发达的美国：养老金经过几十年的发展已经成为资本市场最重要的机构投资者：1974年《雇员退休收入保障法案》通过之时全美私人养老金投资额约1500亿美元，占股票总市值的约30%;而根据美联储2011年三季度的统计，全美养老金资产已达12.5万亿美元，占美国居民总资产的17.6%，相当于美国证交所股票总市值的85%。可以看出，养老金作为战略投资者，只有长期投资以股市和债市为实体经济代表的资本市场，收益率才能最终战胜CPI，战胜银行存款利率。中国的养老金唯有投资资本市场，才能把《社会保险法》第十四条、第六十九条的规定真正落到实处。
加快公务员和参公人员养老保险立法的步伐
中国的绝大多数法律都没有规定其规范的对象，无论在法理上还是在具体的法条中都贯彻“法律面前人人平等”的理念，但《社会保险法》作为中国社会法领域的基本法律，并未贯彻这一基本的立法理念，反而把此前“碎片化”的养老制度进一步固化了。《社会保险法》第十条就规定了公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院另行规定。
改革公务员和参公管理人员养老保险制度的核心是和企业员工一样缴纳养老保险费。中国目前企业养老保险制度的核心是实行缴费义务与养老权利相对应，但公务员和参公人员群体一直在尽义务的范畴之外，退休后却领取着比一般人高得多的养老金，他们的养老金来源于公共财政，很容易引起普罗大众的诟病。如果公务员和参公人员养老保险制度越晚改革，阻力就会越大，造成各阶层之间的矛盾就越大。目前中国正在进行事业单位改革，国务院应当尽快制定出公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险办法，既保护公务员工作的积极性，也给普通企业劳动者一个交代。
公务员和参公人员是我们这个社会正常运行的中坚力量，在任何一个国家都应当享受优厚的退休待遇，这也是为了保证社会的正常运行必须付出的代价。以华人社会为主的新加坡和香港，“高薪养廉”机制和优渥的退休金使得他们的公务员体系成为全球的样板。中国公务员和参公人员改革的重点应当放在弥补改革后待遇降低的部分，例如可以建立类似美国加州公务员基金那样的“公务员年金”或“职业年金”，以确保现有退休待遇水平不降低。加州公务员养老金是美国最大的公务员养老金、世界第三大养老基金，是以公务员职业(州、市、县政府雇员以及学校的非教师雇员)为特征的养老金计划，由雇主和员工分别缴费，基金采用信托的形式投资运营。截至2011年底，该基金的参与人数超过160万，资产额达2343亿美元，其中投资国际、国内股票的比例达2/3以上。
当然，一般人都理解立法者的苦衷，很多国家也都经历了公务员逐步进入社会保障制度的情况，如美国1935年通过了《社会保障法案》，一直到1983年公务员才完全纳入该体系。我们希望中国的公务员社会保障制度改革不要经历如此漫长的时间，应当尽快制定公务员参加社会保险的“路线图”，以实现社保制度领域“法律面前人人平等”的理念。如何既保证公务员切身利益，又能够兼顾社会公平，加快公务员和参公人员养老保险配套立法的步伐是唯一的选择。
延迟退休属情非得已，可“小步慢走”
人保部研究推迟退休年龄的问题在网络上招致90%以上的网友反对，但实际上一个现实的问题是：随着国民预期寿命的不断增加，领取养老金的时间势必随之增加，如何使养老金能够满足颐养天年之需，必须挖掘养老金其他开源节流之途，而退休年龄是开源节流的关键因素之一。
《社会保险法》第十六条提到了“法定退休年龄”，但并未明确具体的岁数。此前的“法定退休年龄”体现在1978年的国务院文件中，法律的位阶不够高，本应当在社会保障的基本法律——《社会保险法》中予以明确规定。正是由于“法定”的强制性不足，在实践中存在大量违规退休、集体提前退休的现象发生，甚至有些地方出现了30多岁就“退休”的怪事。大量不合规的提前退休在减少养老金供款的同时，使得那些年轻的“老人”领取的养老金总数也更多，大量不规范的提前退休使得养老金总额面临减收、增支的双重压力。
从全世界范围看，延迟退休年龄是大势所趋。在全球170多个已建立并运行多年养老保险制度的国家中，由于面临日益严重的支付危机，大多数国家选择把法定退休年龄逐渐延长至65岁或67岁，而且逐步做到男女退休年龄相同。例如英国，男性开始领取养老金的年龄是65岁，女性60岁，从2011年起女性开始领取养老金的年龄每两年增加1岁，最终于2020年与男性持平。从2020年起，无论男女领取养老金的年龄都将进一步提高，到2026年、2036年、2046年，将分别提高到66、67和68岁。这些退休年龄均通过法律来具体规定，平稳过渡，小步慢走。
由此可见，人社部提出延迟退休年龄的话题虽然招致大多数网友的非议，但这是一个负责任的政府为应付老龄化的浪潮而不得不做出的艰难抉择，属情非得已。养老金的“开源”主要方法是根据预期寿命的增加，适当小步慢走地延迟“法定退休年龄”，养老金供款增加，领取不变或减少，可以减轻养老金的压力。改变独生子女的人口政策也是“开源”的另一项百年大计，可以增加未来养老金的供款人。曾经实行计划生育很成功的韩国和台湾，今天都已经转而鼓励生育，但“子孙满堂”的儒家传统观念难敌生存压力，今天的韩国和台湾已经形成自愿少生、甚至不生的社会氛围，短期内很难改变。同为儒家文化圈的中国大陆，如果现在再不改变所谓的“计划生育”国策，未来完全可能重蹈韩国、台湾的覆辙。《社会保险法》的养老保险章节是规范人生后半段的法律，如果在人生的前半段仍然不按照党中央在1980年提出的“30年后采取不同的人口政策”，中国大陆的老龄化严重程度可能会大大超越韩国和台湾，面临的困难会更大。
改变独生子女政策、规范提前退休可以为养老金开源，同样可以为养老金节流。为使延迟退休年龄更具法律的权威性，只能寄希望于未来《社会保险法》在相关养老保险的章节修法中明确规定退休年龄，使其“法定”的强制力更强，借鉴英国“小步慢走”的延迟退休年龄方式，通过养老金的开源节流来保障普通中国人的未来。
堵塞养老金征缴和冒领的漏洞
社保基金的征缴、支付环节一直存在着欺诈行为。例如在征缴环节，参保单位有故意隐瞒缴费基数、缴费起始时间和漏报人数、篡改职工身份的现象，或者故意瞒报基数使补缴金额达不到实际应补缴额。在支付环节，有的退休人员死亡后其家属还继续领取退休金。《社会保险法》第八十六条规定了用人单位未按时足额缴纳社会保险费的惩处措施，第八十七条规定了社会保险经办机构欺诈的责任，第八十八条规定了个人欺诈、骗取社会保险待遇的责任，但缺乏实施细则。
罚则往往是一部法律得以真正执行的保障，《社会保险法》也不例外。社会保险欺诈行为的蔓延仅靠上述几个条款是不够的，亟需更为详尽的《社会保险反欺诈管理办法》来配套，使不同的社会保险欺诈行为承受与其违法行为相匹配的惩罚。由于目前中国的《刑法》中并没有社会保险相关罪名，使得社会保险反欺诈力度大打折扣。英国有专门的《2001年社会保障欺诈法案》，《美国联邦刑法典》第664节有“侵占养老金与福利基金罪”的规定,对违法者的处罚非常严厉。中国可以借鉴英国、美国的做法，增设刑法条款，加大惩罚力度。
改革开放以来，为打击金融领域的犯罪，《刑法》进行了多次针对性修改，增加了诸如“证券交易虚假陈述、信息误导犯罪”(第189条)、“保险诈骗罪”(第198条)等。《社会保险法》第九十四条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”但在《刑法》中并无相应的社会保险犯罪规定，从而使社会保险犯罪“有罪无刑”，在实践中无法适用。根据社会保险费征缴待遇领取环节欺诈行为比较集中，而征缴和管理环节的主要违法行为是逃避缴费和挪用，将来在《刑法》可以对社会保险犯罪进行针对性修改，借鉴已有的“逃避缴纳税款罪”、“保险诈骗罪”等罪名，引入“逃避缴纳社会保险费罪”、“挪用社会保险基金罪”及“社会保险诈骗罪”等新罪名，形成对涉及社会保险基金违法犯罪的威慑力，保障以养老金为主体的社保基金的安全。
(作者为中国政法大学法和经济学研究中心教授)
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