在政府普遍钱袋子吃紧的情况下，各地政府一方面大力创造非税收入以增加财政收入，另一方面亦呼吁节约减支。但即便在一片减支的声音下，依然无法避免每年一遇的年底突击花钱。第二年拿到更多的财政支出预算，年底有更多的钱以备突击花销——这赫然成了一个生机勃勃的腐败循环系统。
北京大学财经法研究中心主任刘剑文指出，目前，中国没有一个相对独立的预算编制机构，预算编制、执行、监督实际上都集中在财政部门手中，预算监督独立性有名无实。每级地方政府都设有一个总预算，造成很大的制度资源浪费;部门预算也缺乏一个统一编制方案，很多部委的部门预算是由财政部代编。因此，明确预算编制主体，统一部门预算，调整预算编制范围、借鉴零基预算、绩效预算、取消地方总预算是必然选择。
有网友评论说，与其将巨额的预算结余花在乱七八糟的地方，不如用来购置校车、补偿灾民，或者干脆退税。
花不完也舍不得退给纳税人
重演的年终预算
据中国经济网报道，中国真正意义上的预算改革，起始于1999年，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算改革渐次展开，但这以后的进展并不尽如人意。
戴斌(化名)是广州某区政府财政局的公务员，工作内容主要是负责本区各部门的预算编制以及年尾决算。岁末年初，是他们的工作旺季，忙着编制预算方案、决算还有哪个部门没有花够钱。每年进入10月份，他就做好长期加班的心理准备，一直要到3月份人大审议预算通过，才算真正忙完。
虽然财政预算体制改革年年强调，但在戴斌看来，自己的工作每年都一样，没什么变化。他认为国库集中支付系统就挺好的，哪个部门用了多少钱，用在哪里，一目了然。“我们要求专款专用，各种招投标文件也很齐全，账面上没有什么问题。突击花钱?我看没有媒体说的那么严重。”
但另一位税务局的公务员却抱怨，年底最忙了，因为来买发票的人实在太多了。年底扎堆买发票，起码可以说明一个问题，就是每个单位都很忙。“太多工作项目集中在年底开展，要用到发票的地方自然就大大增多了。”
虽然戴斌觉得，国库集中支付系统的益处多多，但从每年审计署发布的结果来看，预算资金被截留、乱用，仍然比比皆是，年年上演。
审议形同虚设
部门预算存在诸多问题，比如预算的科学性远远不足，预算编制时间短、规划不够。部门预算一般分为基本支出和项目支出，但科目不细的问题在部门预算中大量存在。
现行的预算程序大致可分为预算的编制、审批、执行监督。《预算法》规定，11月是中央下达各部门、地方要上报预算草案的时间。但这一点后来有所变化，一般都选择性有所提前，所以最迟到了10月份，各部门就开始做预算编制的工作了。到了年底，一般预算草案就基本敲定了。然而真正能把钱拿到手里，却得等到3月份人大审议通过之后。
“花钱的周期是以自然年计算的，但要等到3月份以后预算才正式获批，到了年中七八月份，上级的文件就下来了，说执行率太低，催着执行预算项目。不到半年时间，不可能执行率高啊。”戴斌说。
每到了年终，大至中央财政部，小到大大小小的地方财政局，都会发布或转发类似《关于进一步加强预算执行管理》的通知，催着把钱花完，其中，无一例外地都把预算执行的时效性排在第一位。
钱怎么花不要紧，重要的是要花出去。而人大的审议监督权也几乎形同虚设。《预算法》规定，预算草案由行政部门编制，由人大审查批准。这意味着，人大只能就预算的整体进行表决，只有完全同意和完全否决两种极端的审议方式，而不能对不合理的具体项目进行修改、调整。在此种情况下，即使是一些不合理的预算安排，地方人大也只能从大局出发予以通过。这也是造成每年人代会上代表对财政预算安排质疑不断的原因。
目前全国只有3个地方的人大预算监督条例里有预算修正权，广东省是其中之一，但是其在2003年的一次修正尝试没有成功。即使人大发现了预算草案中有不合理之处，追究背后责任往往无疾而终。预算草案中专项支付转移太多，几乎每个业务部门都有大笔专项资金，这“其他开支”用于何处，原因和依据皆无。
人大在履行后期监督义务中，也经常遭遇有心无力的窘境。2010年，广州市人大代表终南山曾对广州亚运账本提出过质疑，质问亚运会筹办比原定预算方案多花了多少钱，掀起了一股人大代表齐齐炮轰亚运账本不合理的风潮，最后迫使广州市财政局出面声明，承认因举办亚运会欠债884亿。
预算粗线条难监督
在长期关注中国公共预算改革的深圳市公共预算观察志愿者吴君亮看来，一些政府部门在年底突击花费的公共财政，主要来自项目经费。他从深圳市本级2012年部门预算(草案)发现，一些部门的项目支出经费比用于人员经费、公用经费等的基本支出高出许多，个别部门甚至超出9倍。
与此同时，一些项目的名称也令人费解。吴君亮举例，政策研究部门的重大文件起草费、税务部门的行业业务咨询费、统计部门的统计咨询服务费等，“这些项目的名称听上去比较‘虚’，又缺乏支出明细，不容易接受监督，这就可能滋生腐败，有的即使提供了一些支出明细，但仍然相对笼统，每笔费用的具体流向、是否存在预算过大等问题，很难从中看出”。
对此，福建某单位的财务人员也表达了类似观点：“我们现在的预算做得还不够详细合理，制定时应该进行更加专业、更加严格的论证，以免在后期执行和监督时缺少明确的依据。”
广西人文与哲学社会科学发展研究中心主任陈雄章表示：“年底‘突击花钱’完全可以从财务报表和流水账目中凸显出来，通过后期审计的方式进行追查。全国人大等部门也可以通过相应的法律法规，限制各部委办局‘月度消费’、‘季度增幅’，对此类现象进行全面监控。”$nextpage$
为什么要突击花钱?
《中国经济周刊》报道，研究者认为，年终突击花钱的最根本原因，是中国现行的预算编制采用“基数加增长”的方式存在极大的缺陷。每一年的预算决策都是在上一年拨款的基础上增加一定的数额，并且结余全部上缴。因此各单位到年底必须把钱花出去，否则就要上缴国库，而且第二年的预算规模还会减少。
“有些项目如办公经费或采购经费，如果一个部门一年的预算是100万，年底完成这些工作只用了80万。上级就会认为明年80万也够了。这就会让第二年的预算减少。”北京市人大常委会预算监督顾问施正文表示，“一些部门可能会为了花钱而花钱，比如开一些没有必要的高规格会议或委派一些没有必要的出差学习等。”
此外，规模不断加大的财政超收收入也成为一些部门突击花钱的动因。所谓财政超收收入，是指当年实际财政收入超出预算收入的部分。据全国人大财经委测算，从2000年到2011年，全国财政超收收入近5万亿元。
按规定财政超收收入除了按法律、法规和财政体制规定增加有关支出外，相当部分会转入预算稳定调节基金，纳入第二年预算安排。然而，目前虽然一些城市建立了预算稳定调节基金，但效果并不尽如人意。众多地方政府并不情愿将超收部分纳入监督，而是“开动脑筋，动员力量”将超收部分全部花掉。
施正文表示，目前预算批复和单位财政资金使用是脱节的。每年3月全国人大批准中央财政预算之前，项目支出中一般只有延续性项目按一定比例预拨部分资金，新增项目大都在预算批复下达后才开始支出，这就使一些资金只能延后支出。由于财政预算中只有总量(预算)的规定，并没有“花钱时间和进度”的约束，因此形成一年中财政拨款“前高后低”的尴尬。
研究者认为，在目前的现状之下，“年末突击花钱”和年底财政支出规模较大现象还将继续存在。面对这种暂时无力改变的现状，众多纳税人更加担心自己所缴纳的税款是否已被各级部门单位违规花掉。
白景明在接受采访时说：“虽然12月份财政支出规模确实会大一些，但基本上都是经预算安排且根据政策和实际需要执行的支出，而且绝大部分资金是用于与人民群众生活相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业等方面。”
这个解释固然权威，但过于模糊。施正文说，公众理应知道财政费用花在了什么地方，且这种关注不应仅仅聚焦在“年底突击花钱”上。正是因为一些部门单位大笔花钱“不透明”，才让年底时段的开支成为众矢之的。
中国人民大学财政与金融学院副院长赵锡军认为，纳税人应当有权利得知公共财政的使用情况，“但这些信息并没有得到公开。如果公民想知道年底大量的支出可以去政府主管部门申请政务信息公开以满足知情权。”他认为，让财政支出更加透明可以让公众更加了解“年底突击花钱”的真实情况。
缘何“年年喊打年年有”?
几乎每年年底，中央办公厅、国务院办公厅都要明文严禁突击花钱。2012年11月30日，财政部亦召开全国财政预算执行工作视频会议，要求各地坚决防止年底突击花钱。令人尴尬的是，“雷声大雨点小”，突击花钱陷入年年喊打年年有的怪圈。
“部分的财政开支无法回避，地方政府在年底稍微增加支出情有可原。不过，三公消费在年底会大幅攀升，而有关监督部门没有完全落实监管责任，视而不见、见而不查、查而不管、管而不罚，监管体制形同虚设。”中投顾问宏观经济研究员马遥说。
“集中支付只是地方政府年底财政支出大幅增加的一个因素，地方政府在项目规划、补贴政策、公司扶持等方面尚有工作未完全落实，年底资金到位是普遍存在的现象。同时，‘用不完就浪费’也是政府官员脑海中‘根深蒂固’的错误思想，与年初的规划相比，地方政府不希望有所结余，这也在很大程度上助长了铺张浪费的恶劣风气。”马遥表示。
在马遥看来，预算体制并非导致集中支付和突击花钱的根本原因，缺乏明晰、严格、及时有效的监管体制才是“纵容”地方政府年末大笔开销的关键所在。预算体制只是为地方政府年内收支做出预估，并不能完全符合实际情况，而严格有效的监管机制才是保障地方政府“合理花钱”的根本措施。
如何才能从根本上规避“突击花钱”、减少公众质疑?马遥建议，一方面，加大政府收支账目的公开力度，将涉及的明细科目做全面公布，让企业、专家、普通百姓参与监督管理;另一方面，在地方官员中开展普法、普德教育，提升公务员职业道德和社会责任感，避免铺张浪费、面子工程、中饱私囊等不良现象的产生。
此外，北京大学财税研究中心主任刘剑文指出，虽然年底突击花钱不违法，但却存在违法性的风险。他建议，应逐步将财政年度拨款制度，改为半年、季度拨款制，甚至最终可以细化为按月制定预算并拨款。这样，年底“突击花钱”的现象将逐步减轻，财政拨款也会更加细化、更加合理。
“不花白不花”心理从何而来?
《法制日报》报道，北京市一家事业单位的负责人透露，钱不用完会影响第二年的拨款，上级领导就会施加压力。“领导在公开场合也会强调节约，但私下都会督促下属部门单位尽快完成年度预算开支。对于一个地区和单位而言，倘若在年底前不能花掉所有的经费，那么在下一年度争取经费时，‘叫价’就会显得底气不足。”令人担忧的是，有业内人士指出，一场年底花钱的“大跃进”，极有可能引发其他问题。
“到了年底，各种总结会、庆功会、表彰会接连召开，平日不敢动工的楼堂馆所趁机上马，平时不敢购置的超标轿车也有了机会。这些‘突击式’花钱，免不了给少数人提供可乘之机。比如在‘跑部进钱’的过程中，少不了‘孝敬’实权官员;一些楼堂馆所开工，也少不了给上级审批部门送钱。”湖南省长沙市政府部门一名工作人员说。
“‘年底突击花钱’，行政成本很可能被无度使用，很容易造成行政机关内部的资金黑洞。因为留存了大量资金，有些人就会想方设法把行政经费变成个人经费或者小集体的经费来用，这是很严重的问题。”中国政法大学政府法治研究院教授王敬波表示。
湖南省审计厅的一名工作人员表示，从审计的实践来看，预算执行进度前低后高不够均衡，根源恐怕还是因为预算编制不够科学合理。“对何时执行什么项目、执行多少预算额度的刚性约束不强，导致多出来的预算额度无法花完，只好突击花掉”。
“我国的预算编制、管理、审批、执行、监督职能‘链条’，分别由不同的政府部门和机构坐守阵地，属于‘流水作业’。发改委、财政部门负责计划和财政预算草案的编制，人大财经委或财政编制委员会负责草案的审批，然后交发改委、财政部门负责编制的执行，审计部门负责对预算执行情况进行监督，并向人大常委会报告结果，这几个部门都与预算编制的科学合理有一定的影响关系。”这名工作人员说。
王敬波认为，目前在预算的监督上也存在问题。“也就是说在哪些钱该用、哪些钱不该用等问题上，没有一个特别强有力的监督体系。现在虽然有审计监督，但是审计监督有时候很难对行政机关的经费该不该花、花到什么程度进行强有力的监督。”近年来中国行政成本迅速膨胀，在一定程度上为“年底突击花钱”起到推波助澜甚至大开方便之门的作用。
“目前，在保障预算编制的科学性、设置各个关键控制环节上，千秋各异、利弊交织。只靠预算编制部门一家‘单打独斗’显然不现实。应该看到，现在缺少的并不是力量和资源，而是有效配置、利用所产生的一加一大于二的效果。所以，比较切实可行的办法是立足现有体制，整合与预算编制管理、执行、审批、监督有关的职能部门。”上述审计厅工作人员表示。
据介绍，中国现行财政预算编制是采用增量预算法(基数加增长)，以上年的收支情况为基础，根据对经济发展情况的预测，增加一定的比例。但是多年运用下来的结果是“预算套预算”，而基数本身合理与否都还存在问题，以至于不能符合实际的情况。钱花不完会被扣上“办事不利”的帽子，所以政府部门会有一种“不花白不花”的心理。
对此，王敬波分析说，预算公开才是治本之道。“我们一直在强调预算公开。实际上，目前整个体制的监督很乏力，而且很多都是内部自我监督，很难控制得好。如果把不同行政机关的行政经费都公开，就会把行政成本运作的控制置于公众的监督之下。”
花钱可转为光鲜GDP
中国青年网报道，目前中国实行的税收体制大多沿用1994年税制改革时的政策，当时由于税收征管条件的限制，税收领域采取的是高税率宽征管的原则。而随着征收技术的逐渐进步，越来越多的税种能够实现应收尽收，在这种情况下，就出现了目前税率相对较高、税收收入高速增长的情况。如果中国税收体制不加以改变，宏观税负较高，国富民穷现象会日渐突出。
2010年底，湖南商人陈荣在一场招标采购中发现，湖南省财政厅、文化厅、省直机关政府采购中心花了3000万元，买下了市价1500万元的东西。时任湖南省文化厅规划财务处处长丁宇对记者解释称，这次采购同时限制了商品的最高报价和最低限价，究其原因，除了“保障质量”，还有“预算执行的需要”。“如今不仅有预算编制，还有预算执行。如果预算没有执行完，财政就要收回，必然会影响第二年的预算编制。”
在湖北省统计局副局长叶青看来，以前政府的财政收入不高，不会产生太大金额的结余，人们对此也没有很深刻的体会。而现在，中国财政收入正在以惊人的速度大幅增长。近几年，财政收入的增速几乎是GDP增速的两倍，在这样的背景下，年底“突击花钱”的数额也变得越来越令人咋舌。
据了解，2010年，财政部门不得不在年底近两个月中确定超过3.5万亿财政资金的去向——这相当于瑞士2010年的国内生产总值。“年初拼命拿钱，到年底钱花不出去了，就拼命修路。每年10月左右，四处都是刚铺好又挖开的‘拉链路’，有的甚至连许可证都没办就开始紧急施工。”一位广州市人大代表抱怨道，“这都是我们财政预算制度不合理导致的。”
叶青和其他财税学者大力提倡的，是另一种模式的“零基预算”：每年的预算都从零开始，不考虑上一年的金额。不过，在持续十余年的地方政府和部门预算改革中，这一模式虽然早已被广泛认可，却始终没有真正实现，“人们习惯上还是会把上一年预算花销的数额变成下一年的金额”。
发展理念也是一些问题的来源。一个被广泛引用的事例是，广州地铁2号线实际建设的花销比原本预算节约了18个亿，可是负责人卢光霖不仅没有得到奖励，反而因为“钱没花完、绩效不好”挨了批评。“我有花钱结余，你还来怪我，这是逼着我大手大脚花钱。”卢光霖说，“这是一种错误的引导：不花钱，你就是蠢材!”
在投资带动经济增长的思路下，政府大多宁可花钱也不愿意省钱——花掉的钱可以转化为光鲜的GDP和显赫的政绩，而省下来的钱除了上缴没有别的用处。因此，对于各政府部门，把本年度的钱在年底前突击花完，某种意义上就成了一项“重要的任务”。这就意味着很多财政拨款既用不完，又花不到需要的地方去。
《预算法》屡次修法无果
人们曾经寄望于修改中的《预算法》。这部被财税法专家评价为“重要性仅次于宪法”的法律，从2005年起便进入修改程序，但直到现在，仍然没有最后通过施行。叶青感慨，“突击花预算”是个老问题，媒体每年讨论，政府官员每年表态，可这么长时间，不但问题没有解决，“花钱”的金额和规模已经变得越来越让人瞠目结舌。在过去的几年里，《预算法》这部备受关注的法律一直命运坎坷。
各方的博弈是主要原因。曾经多次参与《预算法》修改讨论的天津财经大学财政学科首席教授李炜光透露，现在《预算法》的修改稿由财政部和人大同时起草。2010年，当双方把草案汇集到一起之后却发现，与1997年的版本相比，新形成的修改稿不仅没有进步，反而在一些地方退步了。修订工作在2010年、2011年两年分别被列入全国人大当年立法工作计划，但均未有突破性进展。2012年，公开征求意见后，修订“草案”因涉及政府行为监督、部门权力划分等敏感问题而引发巨大争议。而这些难解的争议，将成为新一届全国人大及其常委会面临的“首考”。
“这让很多专家感到痛心。”李炜光说。“《预算法》跟整个社会、每个民众的关系，是任何其它法律都不能相比的。”叶青也强调，预算法的地位特殊，影响面太大，“预算法需要修改的内容，很多正在各地实验中”，这些都造成修改“难以下手”。
(编辑组稿/毕晓宁)
【欢迎转载 请注明来源】
