户籍改革是社会关注的焦点，也是城镇化过程中的难点。舆论普遍认为，《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》是中国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。在这个过程中，户籍改革到底如何推进，国家发改委城市和小城镇中心研究员易鹏接受本刊特约记者的采访。
“小城市放开、大城市有序”是考虑到客观事实的政策
记者：与以往的户籍改革相比，这次明确了“全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件”的思路，这算不算是此轮户籍改革的一大亮点?
易鹏：这个思路简单概括起来其实就是四个字，“抓大放小”。中国城镇化建设以来，一直是“抓大放小”的思路，这次将这个思路更明确细化了。
户籍是公众关注度较高的话题，因为户籍背后蕴含着公共服务，这不是单纯解决户口的问题，如果不能解决公共服务均等化，就有很多问题。现阶段，户籍制度背后的公共服务不均等化对中国社会造成很多隐患，所以，发改委主任徐绍史城镇化规划报告中关于户籍制度的“小城市放开、大城市有序”是考虑到客观事实的政策。
记者：“小城市放开，大城市有序”，这算是“分类推进户籍改革”的一种具体思路吧?
易鹏：对。现在中国有658个城市，城市等级不一样，发展阶段也不一样。实际上，中小城市基本上户口放开了，地级以下的城市落户没有太多障碍，有固定住所和工作基本就可以落户了。而北京、上海这些特大城市，目前城市病比较严重，城市的承担能力也越来越接近极限，同时本地户籍制度对未来制度的反弹利益非常强，这种情况下，不同类型的城市采用一刀切的方式进入户籍制度改革肯定不太适合，毕竟这是客观存在的事实。采用分类的方式，中小城市力度大一点、快一点，特大城市可能要慎重一点，整个方式的回旋空间要更大一点，从而实现相对协调的改革局面。
但是需要提醒的是，中小城市户籍的含金量够不够?现在很多人还是往大城市里面挤，这说明中小城市户籍改革背后的公共服务没有跟上。
城市公共服务均等化才能解决“城市病”
记者：人们之所以都往大城市拥挤，说白了还是因为大城市拥有更多的机会、更好的公共服务。推进城镇化建设、推进户籍改革，本质上是不是必须均衡城市公共服务的水平?
易鹏：如果县城里的公共服务水平和省会城市差不多，那么，人们就不会总想着往省会拥挤。如果县城里的医疗条件和省会相当，人生病了也不会总想着来省会城市的医院看病。同样道理，如果中国有更多北京、上海这样的城市，它们也不会承受如此大的压力了。
记者：中小城市放开户籍基本没有什么障碍，那么大城市在户籍改革方面的障碍主要在哪里?
易鹏：我认为主要还是钱的问题。越是大城市，对公共服务的要求越高。提高公共服务水平必须有强大的财政支持。
记者：除了钱的问题，资源紧张的局面是不是也必须考虑?
易鹏：目前，北上广等城市的承载能力确实存在问题。北京以前规划到2020年人口规模是2000万，可到2012年就已经有2069万，如果按照这个速度增加，到2020年北京就是2700万-2800万的人口规模，到2030年北京就可能会有3000万人的规模，城市可能就会无法运行。包括水资源、交通、公共服务设施，都会难以承载。所以，要进行一定的管制，放慢特大城市人口增加的节奏。
记者：但迁徙自由是基本的价值观，这个价值观是不能违背的。所以，大城市的户籍改革也不能无限期延迟下去。其实大城市在户籍改革方面也是有动作的，从暂住证到居住证，变化的核心在于，原来覆盖户籍人口的基本公共服务，今后将向常住人口覆盖，这一点非常值得期待。而居住证如何转成户籍，可能是公众最关心的问题。
易鹏：北京和上海居住证都有标准，比如有固定住所、有工作，有职称要求、学历要求、居住证持有多长时间。比如，以前上海是必须拥有居住证7年以后才能考虑进入户籍，但重点要求，如保险或纳税都会考虑。所以上海和北京都有打分制度，上海有A证、C证这种打分制度，逐渐让一部分符合条件的人解决户口。当然，上海从2002年开始实行居住证，到现在符合居住证的有27万人，从2002年到2009年，7年解决3000人的户口，所以居住证不能期望值太高，上海现在非户籍人口有1000万人，27万或3000人，还是比较小的规模。从这个角度讲，可能要进行利益格局的调整，进一步推进户籍制度改革。$nextpage$
“时间换空间”解决财政压力问题
记者：您一直强调中国户籍改革背后是资金需求的问题，筹集资金可以用时间换空间。有统计说一个农民工市民化后的成本为20万，这个数字准确吗?
易鹏：一个农民工市民化后的成本是多少，这个无法具体统计。如果在北京、上海这样的一线城市，他需要的成本更高，因为这些城市公共服务的水平高。举个简单的例子，在发达城市，农民工转化为市民后，交通成本要考虑地铁，而在县城，只考虑公交就可以了。所以，这个数字不能一概而论。
记者：现在把户籍公共服务均等化上升到国家公平公正的重要地位上来，需要通过各个方面筹措资金。在筹措资金方面，有没有具体路径?
易鹏：资金方面有挑战不表示不能解决。第一，用时间换空间。可以把资金需求放到未来20年、30年的范围内解决，这样数字就会大幅度减少。
第二，资金的筹集需要地方政府或者中央政府、企业和个人等几方共同出资，不能把负担全交给地方政府。
第三，为了解决城市基本公共服务均等化的资金问题，适当地按照新型城镇化的要求改革财税体制。比如，地方政府控制造新城，控制土地收入的来源;再比如，地方政府能否从房产税或其他税中获得相对稳定的收益来源，能否用这笔钱帮助解决公共服务。
第四，通过金融工作解决一些问题。
第五，通过土地改革、宅基地改革等提高农民财产权利等解决城市户籍背后公共服务均等化问题。
记者：对个体而言，户籍改革可以提高人的福利。您在接受一些媒体采访的时候还说过，户籍改革其实还可以推进经济总量的发展，怎么理解?
易鹏：户籍改革对经济的影响，一方面是能够扩大内需，使农业人口进入城市后的收入增加，并提高其消费意愿。现阶段，有钱人消费的潜力其实已经不大，潜力最大的群体在中低收入阶层上，他们渴望过上“有钱人”的生活。城市中有2亿多农民工，如果他们能享受到更多的公共服务，养老、教育、医疗等问题都能解决，没有了后顾之忧，这部分人的消费潜力是巨大的。扩内需，扩的不是有钱人的内需，而是中低收入阶层的内需。
另一方面，从供给方面来讲，农业人口进城后将成为城市产业，也就是工业、服务业的劳动力来源，提高这些行业的生产力，有利于经济增长。一个农民转化成城市人后，生产力可以提高3倍，创造更多的财富。
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户籍改革应成为新型城镇化的破题处
在过去的十年，中国出现了城市化建设的大跃进，尽管有大约2亿农民工进城工作，因为户籍制度的原因，他们不被城市接纳。其中有很小一部分有能力在城市购买住房，但并不能享受城市的公共服务，比如教育、医疗等。这种由户籍制度造成的人的权利的不平等，是社会不公正的主要所在，也是中国无法实现可持续发展的主要原因。中国社科院近日发布的报告称，对北京、广东、江苏、浙江和四川5个省市农民工的调查发现，64%的调查对象认为社会不公平。与此同时，大量新生代农民工不再选择返乡，如果城市不收留他们，其后果是灾难性的。
中国现有的户籍制度是计划经济时代二元社会的基础，即通过户籍制度减少人的流动，从而异化为身份社会。改革后的市场经济时代，户籍制度被迫松动，农民可以自由进入城市做廉价劳动力，仍不能享受城市的公共服务。
据悉，此次改革将放松一部分城市的户籍制度以及实现基本公共服务均等化，核心内容是将农民市民化。这对城市管理而言是一项重大的挑战，因为地方政府长期以来的主要工作是搞投资、做大GDP，而不是提供公共服务，即使对于城市人口而言，政府的服务也是很难让人满意的，政府的施政理念能否转变是户籍制度改革成功的前提。
现在，户籍制度改革的首要阻力在于地方政府，因为这需要财政支出不断增加，让公共服务覆盖人群扩大。因此，必须先改革目前的分税制，让地方事权与财权相符合，目前的财税制度是地方政府拒绝改革的理由。但是，这并不意味着需要中央全部支付户籍改革的成本，而是要地方政府大幅减少不必要的“三公”开支、精简机构，并减少不必要的建设投资。只有这种财政压力才会推动地方政府职能的转变。
户籍制度改革还必须防止地方政府趁机收回农民土地，即以土地(耕地和宅基地)换取城市居民身份。事实上，只要农民工在就业过程中缴纳个税和社保等，不需要再以交回土地为代价换取城市户口。农民市民化过程中，必须继续拥有土地使用权以及流转权，这是基本的底线。
这就牵涉到农民市民化过程中的自愿问题，不能为城市化而逼迫农民进城上楼，甚至借机抢地。如果农民工自愿成为市民，那么他需要履行缴纳社保的责任，并享受均等化的公共服务。如果农民工只是进城打工，而不愿留在城市，那就不必缴纳社保、医保等，而是执行农村地区的社会保障制度。
(21世纪经济报道)
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