作为社会转型期中一支特殊的城市管理队伍，城管执法为何是冲突多发之地?单纯地去指责城管队员的个体暴戾，可能仍然是不全面的。发生于城管执法中的冲突与暴力，其实是一系列因素共同作用的结果，是“系统性”的“坏”产物。
城管队伍构成
反思城管执法冲突，必然离不开对城管队伍构成的反思。按照规定，在城管执法机构中，工作人员大致可以分为事业编制和公务员编制两种。换言之，有行政执法人员资格者才能成为“城管”，反之则不能。但一方面，许多地方对城管执法资格的限定却相当模糊;另一方面，伴随着城市化进程的加快，城管队伍必须扩大，而公务员与事业编制却是相对有限的，这也就导致大量本身没有执法资格者进入城管队伍，城管人员构成在变得复杂化。
海口市曾出具的一份该市执法队伍构成情况显示，该市城管执法支队和四个区城管执法大队总编制数为782个，在编人员753个，在岗人员887人。这887名执法队员中，有干部身份的队员194人(全部有执法证)，占总人数的22%。其中，没有干部身份但有执法证的队员439人，占总人数的49.5%。换言之，当地30%左右的城管队员或无执法证，或既无执法证也无明确的编制身份。
没有执法证与编制身份，意味着一些城管队员本身就缺乏基本的“准入门槛”，这也就导致了一些低素质人员进入到城管队伍，在少数地方，城管队伍成了有关系群体子弟的安置地，因为能迅速“解决”执法中面临的复杂日常纠纷，它甚至还成为了某些地方流氓地痞的集结地。城管队伍素质本身的高低不齐，以及本身就可能存在的暴力诱因，它们正是城管执法中种种强力驱赶与血色冲突的缘由之一。
“压力下沉”式的常态管理方式
讨论城管执法的暴力冲突，事实上讨论的还是其“压力下沉”的日常管理方式。所谓“压力下沉”，指的就是将执法压力过度“下沉”到具体执法队员身上，让他们为完成考核任务而疲于奔命，进而手段无所不用其极，暴力与冲突于是不可避免。
关于这点，另一种说法是，城管制度凶猛，但单个城管队员是弱势的，城市管理实际上是单个城管队员与小摊贩“小人物”之间的战争。城管队员果真弱势吗?更多时候公众看到的是城管暴力或城管凶猛，受伤害的与不能在城市里自由谋生的，恰是那些城市最底层的可怜人，他们才是真正的弱势者。不过倘若从城管制度本身的互害性而言，单个城管说自身弱势其实也是一种事实。
城管制度乃快速城市化进程中的产物，它虽然并未获得明确的法律授权，但承担着巨大的社会管理任务，也因此成为诸多矛盾的集结点。城管本质上只是一种协调机构，却在现实中充当许多棘手的社会难题的强制执法者。在一些地方，许多其他机构不愿作为甚至不能作为的公共治理任务，都推给了城管机构。
巨大且逐级下沉的城市管理压力，只会导致日常执法的变异。过重的城管治理压力，小摊贩艰难的生存境遇，城市化进程中种种难言合理的个体举动，当这三者相遇，制造出的只能是“小人物”之间的战争。一方是城市管理中的具体执法对象，一方是承担着城市化进程与转型代价，必须“惟命是从”的最基层城管人员。在具体的任务指标和考核体系驱赶下，同时并无多少外力的约束，城管队员会倾向于，或者说不得不选择于更显行政效力的“暴力执法”举动。
没有人试图去原谅那些施加暴力于“弱实群体”身上的城管队员，但社会必须更真切地看到，所谓的城管凶猛与城管暴力，本质上与城管执法的“下沉”制度安排有关。
日益被扩大的城管执法权
如果说城管队伍的复杂性埋下了暴力冲突的种子，强制性的执法压力让单个城管队员像“机器人”一样工作，那么不断对城管“扩权”，使城管承受越来越大执法压力的城市管理态度，愈加为城管执法暴力冲突事件的出现推波助澜。
以管理压力最大城市之一的广州为例，2013年3月1日，《广州市违法建设查处条例(修订案)》(以下简称“条例”)实施，该条例的一大亮点是赋予城管部门“违法建筑”处理权。根据条例第二十四条，部分拆除影响建筑物、构筑物主体结构安全或者整体拆除影响相邻建筑物、构筑物主体结构安全的;现有拆除技术条件和地理环境无法实施拆除的;拆除将对公共利益造成重大损害或者其他严重后果的，上述情况违建可被认定为“不能拆除的违法建设”。对于此类违建，二十四条规定了处理方法：“由城市管理综合执法机关依法没收实物或者违法收入。”
在此之后，广州城管执法将不局限于街头巷尾，其触角甚至伸到了“违法建设”，这样的“扩权”令人惊讶。事实上，这不是广州城管第一次扩权。即便只是依据有限的新闻报道，广州在2001年、2006年和2011年三次大规模地对城管赋权，从1999年到2011年的12年间，广州城管执法权从64项增至232项。赋予广州城管对违法建设处置权，一样会令城管部门陷入争议的泥沼。显然，赋予城管对违法建设处置权绕不开两个问题：其一，扩权有无听证、征求意见的环节?其扩权的法律依据是什么?其二，城管部门能否当此重任?要知道，类似行动最容易发生冲突。
一种可以想象的事实是，让城管拥有对违法建设处置权，既师出“暧昧”，也极有可能令城管形象进一步污名化，加剧执法的暴力冲突。不过，较之未来的结果，更值得关注的是广州市政府对城管的“扩权冲动”。近年来，因为城管部门合法性不够、性质晦暗以及职责范围的无边界的弊端日益显现，呼吁对其限权已经成为了一种社会共识，广州市政府为何反社会意见而行之?它背后其实隐藏着一种管理美学心态。
广州是中国特大型的城市之一，城市治理面临着难以估量的巨大压力，这一点不假。但倾斜性长期地把管理执法权让渡给城管部门，只能说明，在广州更高级别的城市治理者看来，一切的城市问题都只是管理问题。所以，为了实现管理上的美学秩序与整齐划一，当地政府对城管无限扩权，让更多的政府职能部门参与到单一管理的社会事务中来。在政府治理者看来，这显然是一种优化的选择，因为更强大的执法管理力量，短时间内足够让城市问题消失于无形。可问题在于，这种治理充其量只是游离于表层的。
城市要干净与井然有序，城市的管理者要更好地管理城市，最有效的方式，应该是致力于提供城市良性秩序形成和稳固的底座式条件，而不是这个秩序本身。太多的权力赋予，只会让城管这支“妾身未明”的队伍距离秩序维护者的形象越来越远，甚至在无作为的努力中疲于奔命。从这样的角度来说，管理美学的心态是应该被纠偏的，“扩权城管”的管理方式必须被更有内涵与所指的路径取代。否则，过多的权力赋予，只会导致有心无力的执法尴尬，进而异化为必须强力与暴力的尴尬执法。
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联防队不应成为城市的“负能量”
继城管之后，城市联防队也成为近期负面报道率较高的一支队伍。队员越权罚款、收没财物甚至滥施暴力的行为，已经使联防队成为一些城市发展中的“负能量”。
从性质上看，联防队应是一个自治性群众组织，在功能上从属于治安机关发挥协警和警戒等作用，它的任务在于“防”，而非“治”，在于“警戒”，而非在于执法，因为无论从直接权力还是委任权力上看，治安处罚权或城市管理权均不可能让渡于一个自治自卫组织。
长期以来，不少联防队在主管部门的协调与领导下，与公安机关“联动”，在城市与城郊治安上起到相当好的作用，成为城市成长过程中必不可少的肌体细胞，这是不能否认的。但是，不得不承认，联防队所处的“亦私亦公”、“非官非民”的模糊处境，一直是助力联防队越权的刺激剂。随着所在社区辖区流动人口增多、治安风险增多或所管理区域商摊密集，公权力力所不逮，导致这一区域管理中形成一个“真空”时，他们就会被默认或鼓励来填补这些权力真空，行使“假性公权力”。由于缺乏监督又无执行任务的工作经费，他们有相当大的可能性，为腐败性追逐物质利益而不择手段。
这类腐败程度，与所在区域的人口流动、稠密的程度，以及所辖区域游摊商贩的密集成正比关系。这就很好地解释了联防队的负面报道为何多集中于大城市，如冀中星案牵出的东莞某村治安队，再如北京城郊的联防队收取罚款全转到队员腰包。
因此，随着城市文明进程的深入，初始城市化时出现的联防队等组织，如果不认真改造和严格自律，将会成为现代城市文明的“负能量”，遭到人们的唾弃。我们注意到，联防队多的地方，往往是治安力量分配薄弱的地方。如果以联防队充当在必要时辅助警方的一支重要力量，主管部门就应认真行使监督、训练和选人之责，让其明白权力之限，防止不良分子混入其中。西方国家也有大量社区志愿者从事“协警”任务，他们多是无偿的志愿者，没有物质利益的腐败诱因。我们也可借鉴这一做法，在招聘或组织联防队员时，多吸纳志愿者，剔除把联防队工作视为“发家致富”机会的不良分子和有暴力倾向的人。
(《环球时报》)
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