7月7名上访者在中国青年报社门口集体服药事件，让确立于1951年的中国信访制度再一次成为社会热点话题。
事实上，在这一制度确立之处，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，将信访制度作为一种行政性的补充救济手段，用来倾听人民呼声，处理人民意见、建议和申诉。
然而，逐年上升的信访总量和因此成立的一个庞杂的信访系统，导致现实当中信访的内涵远远超过了补充性行政救助制度这一初始定位。于是，2005年1月5日，国务院第76次常务会议通过的《信访条例》，规定信访工作主要由各级人民政府、县级以上人民政府工作部门负责。借此，希望依法规范上访人和信访机构的行为，进而实现信访过程的法治化。
但面对社会维稳压力和信访总量持续高位运行，“千方百计上京城”的上访者在“希望路”上遇见了安元鼎们，各类因上访造成的恶性事件不断发生，社会公众都不禁要发问：中国信访制度从哪里来，又要到哪里去？从信访到信法还有多远？为此，本刊专访了著名宪政学者、北京大学法学院教授张千帆。
法律终结不了上访
阳光：《信访条例》的基本思路是通过界定“合法”与“违法”上访，依法规范上访人和信访机构的行为，进而实现信访过程的法治化。但是，现实为何是信访从来没有法治化？
张千帆：《信访条例》的初衷虽然良好，却显然不足以解决如此普遍而严重的信访问题，诸如上访人“被精神病”等事件显然已不只是一个法律问题。上访只是一种现象和结果，而不是问题的原因所在，引发上访以及上访引发的诸多权力滥用并不是因为法律规定不完善产生的，也不是像某些人想象的那样，只要出台一部《信访法》就可以“终结”的。事实上，试图“终结”上访的法律、法规本身即涉嫌侵犯公民受宪法保障的人身和言论自由。
现在不集中力量从根子上解决产生上访以及严重侵犯访民人权的制度问题，却还要在法律文本上绕弯子、做文章，而法律再怎么修改也只是在琢磨如何更有效地对付访民，如何“规范”上访，如何界定“终结”、“越级”、“非正常上访”这些站在管理者立场上自说自话的法律概念；至于如何切实有效地解决访民的问题，如果只说些“便民”、“利民”的空话，解决不了实质问题。
阳光：《信访条例》实施数年，上访数量和激烈程度不降反升。出现这样的情况是法律本身的问题，还是思路根本就有问题？
张千帆：新条例施行数年，上访数量和激烈程度不降反升便足以表明，上访不是一个修改法律就能解决的问题；把希望寄托在制定更新更好的法，一开始就把“宝”押错了地方。即便以后再升级为《信访法》，法律条文规定得更完善、更先进，一定还是重蹈《信访条例》的覆辙。退一步说，即便要制定一部信访法，其所要考虑的重点也绝不是统一的信访程序、“合法”上访的边界或“终结”信访的步骤，而恰恰是如何统一保障访民受宪法保护的基本人身和言论自由，防止“被精神病”这类恶性事件重演。
当然，在目前自上而下的官治出现一些问题、自下而上的民治一时难以建立的情况下，信访不失为政府了解民情并解决部分社会矛盾的一个渠道，完善信访制度确实也有一定的必要性。但要实现这个目标，与其盼望中央制定更完善的信访立法，不如期待地方制度创新。根据各地情况和需要的不同，尽可以为自己量身定做最有效解决当地问题的信访程序。
“黑监狱”比公权滥用更严重
阳光：现在最大的感受是，上访诱发更多的上访，为什么会出现这种状况？
张千帆：上访的独特之处在于“上”。老百姓在当地解决不了问题，因而不得不辗转跋涉，向当地官员的上级领导直至中央反映冤屈，并企求他们为其“做主”解决问题。事实上，任何国家都存在需要解决的社会问题，但如果民主与法治健全，地方问题基本上在地方“消化”，用不着上升到中央。
问题在于，“上访”也并不能有效解决地方问题。即便上级部门有意愿解决下级问题，也必然受到时间、精力和资源的限制。我们只有一个中央，不可能准确了解地方发生的每一件事情，也没有足够的人力去调查每一件上访的事由。事实上，上访给中国的地方治理带来了巨大成本。但是自上而下的体制告诉人们，地方的官员归中央管，于是当地方官员无法解决问题时，期待中央就成了人们的希望。也是这个体制，地方官员为防止因访民上访遭到上级批评，加上维稳的压力，只能去截访。而截访又会给访民暗示地方官员因心虚害怕上访，所以就会出现这样的循环链条：上访——截访——更多的上访。
阳光：其实现在一些“截访”形式，蜕变得让人害怕，比如一些地方将截访的权力外包给安元鼎这样的黑监狱，您如何看待这种公权外包的现象？
张千帆：这种“公权外包”或公权私用的做法当然是对公民人身自由的严重侵犯，也严重违背了《立法法》第八条的规定：凡是涉及“限制人身自由的强制措施和处罚”，都只有全国人大或常委会的法律才能规定，而国家法律显然没有授权各地屡屡发生的“截访”，更不可能授权地方政府将限制人身自由的公权力“转包”给私人行使。没有任何正当法律授权却每天在从事绑架、拘禁和押送公民的严重违法行为，这样的私人“公司”只能被定性为黑社会组织；地方政府和黑社会组织沆瀣一气，委托授权其行使地方原本就不能合法行使的公权力，只能被定性为黑白勾结，其后果是十分深远和可怕的。
如果纵容地方政府动用私人力量镇压上访，无异于完全规避国家法律对公权力的程序和实体限制，让一群私人超越法律之上对另一群私人公民行使暴力，不仅使公民基本自由面临任意私权侵犯的巨大风险，而且也放弃了本来只有国家才能履行的核心职能，最后必然是公权横行、私权泛滥。
当然，即便没有发生公权私用，压制上访也同样是没有获得法律授权的违法行为；不论《信访条例》是否有权界定合法与违法上访行为，作为国务院制定的条例都无法授权任何地方政府限制上访人员的人身自由。各地“截访”所伴随的非法拘禁、虐待、强制参加各种“学习班”，并将不听劝阻的老上访户劳教、判刑甚至送进精神病院等行为，更是无法无天的公权滥用。但是与公权滥用相比，公权私用更加可怕，因为公权力尚可以在一定程度上受到《信访条例》等法律规范的制约，而一旦公权力下放给私人行使，就很容易完全失去法律控制。安元鼎正是一个公权私用的恶例，私人“黑监狱”对上访人基本权利的侵犯甚至比公权滥用更加严重。
改革信访让官员对百姓负责
阳光：上访与“截访”的制度根源是什么？
张千帆：截访问题产生的根源，在于目前的行政管理体制。根据中央的要求，地方政府必须把赴京上访人员带回去。如果在北京发现上访者，地方领导就要被“一票否决”。所以，地方领导很害怕当地老百姓到北京上访，千方百计把上访人员带离北京，甚至雇佣专门截访人员或与保安公司达成截访协议。但国家法律并未授权地方政府截访权力。截访的产生源于地方维稳需求。维稳已成为地方政绩的一个主要指标，地方政府一旦处理上访不力，很可能丢失“乌纱帽”。
阳光：尽管现在不提倡越级上访，但一些访民只能越级上访，这就使得截访不可能断绝。那如何终结截访？改革信访体制的根本出路在哪里？
张千帆：要根除上访现象，必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上，不是让百姓“上访”官员，而是让官员为了争取选票而“下访”百姓。
要从根子上解决上访怪象，还是必须从体制上改变这个“上”字，从自上而下转变为自下而上的治理模式。只有通过真实和规范的选举让地方官员对百姓负责，才能让绝大多数地方问题在地方得到化解，从而从根本上消除“上访”的需要。否则，如果上访队伍依然浩浩荡荡、源源不断，那么即便中央将上访数量作为考察地方政绩的头号指标，仍然解决不了什么实质性问题，至多只是让神经紧张的地方官员产生“截访”冲动而已。
其实“接”、“截”一字之差，连音都一样，基本上只有软硬之分、态度之别，本来便没有太多值得深究的名堂。只要体制不变，接访注定会蜕变为截访，而从中衍生的各种暴力冲突也就成了家常便饭了。
选票自然会迫使官员对人民负责，滥用权力、挥霍民财、贪污腐败的官员一开始就不可能被选上，选上了也将很快遭到罢免，至少在下次选举中名落孙山。一旦民主发挥力量，绝大多数问题会在地方民主政治过程中自然得到解决，或至少在公正而独立的法院上对簿公堂，人民根本用不着上访，更不会遭到形形色色的公权或私人“截访”。
阳光：通过选举来完成信访制度的彻底变革，在当下还需要假以时日。那么，在您看来，有没有一种能够快速进入操作程序的信访制度改革？
张千帆：那就是改善信访机构，信访是一个结构合理化的问题。目前，看似庞大的信访机构，其效率并不太好，而现在要做的就是进行规整合并，让它严格按照《信访条例》等法律依法进行。也借此，通过信访机构缩短政府和社会之间的距离，帮助政府了解和搜集民情，发挥一些疏通民意的作用，进行政策解释，在问题产生之前就化解掉。与此同时，在地方维稳惯性短期内难以改变的情况下，希望截访人员以人道的方式，而非施加人身伤害或人为拘禁的方式对待上访者，否则应该追究截访人员的法律责任。
但是，这只能解决信访的小部分问题，更多的问题还是要依靠变革自上而下的体制来终结。
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