近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出全面放开建制镇和小城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严控特大城市人口规模，建立城乡统一的户口登记制度、居住证制度，健全人口信息管理制度。在去年十八届三中全会以后，又一重大改革领域迈出了重要的一步。
户籍制度发展路线图
1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性的户籍法规。1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。
人民大学中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣说，中国先城市后农村的发展政策非常明确。继最初的《城市户口管理暂行条例》后，原本会有一个农村户口的政策，但迟迟没有推出。这个暂时的户口政策却在很长一段时间内没有变化，将农民限制在土地上“不许动”。
民政部政策研究中心助理研究员、清华大学博士后于建明说，在物资匮乏的年代，户口上被附着了很多福利。城市户口享有诸多福利，包括食品、医疗、教育等，全部与户口挂钩。这也造成了农村与城市的矛盾。
直到进入1980年代，随着改革开放政策的推出，户籍制度才变得相对宽松。1984年，城市开始实行经济改革，劳动力的需求增大。是否放开人口流动，成为决策者面临的实际问题。
1984年10月13日，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，“要求各级人民政府积极支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业，公安部门应准予其落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。”段成荣说，这仅仅是放开了一条很小的口子。通知里要求，农民只能进入县级以下的集镇谋生，特别提到“口粮自理”。因此，在那段时期，中国的人口统计中还存在“自理口粮人口”的称谓。
随着改革开放的深入，上世纪80年代后期，大批农民开始进入北京、上海、广东等省份打工，以至于北京还形成了“浙江村”等农民工聚集区。也就是在这个时候，第一代农民工开始在城市扎根，他们结婚、生子，教育问题、医疗问题、劳动权益问题随之而来。
2003年，国家领导人换届，对农民工问题愈发关注。国家开始集中清理城市中对外来人员的各种限制，外来人口开始大量进入城市。2006年，《关于解决农民工问题的若干意见》出台。
于建明说，也就是从十多年前开始，中国相继出现了留守儿童、农民工工资等问题。农民工这个群体受到极大的关注。她说，二代农民工甚至从小出生在城市，生活在城市，原本候鸟式的农民工生活已经变成城市生活，他们不会选择返回家乡。外来人口子女教育、劳动合同保障等受到很大的关注。
2011年的全国两会上，时任国家主席的胡锦涛公开表示：“有些农民工离开农村在城市里工作多年，实际上已经成为城市的一分子。最近，中央正在讨论制定关于户籍管理制度改革的文件，要采取积极有效措施，解决符合条件的进城务工人员的落户问题。”
城市化的发展已经与户籍制度出现了诸多不匹配的情况。特别是农村土地升值后，也使得很多农民不愿意放弃农村户口。尤其是拆迁、改造使农民的隐形利益增加，使适度放开户籍政策，已经迫在眉睫。
1998年，习近平在清华大学人文社会科学学院经济学研究所攻读在职博士研究生。在他的博士论文中提出：“绝大多数在城市务工的农民并未真正融入城市，造成这一问题的根本原因是户籍制度的限制。”他认为，改革要慎重、稳妥，分阶段积极推进，可先让那些符合一定的条件和要求，诸如有稳定的收入来源，居住时间达到一定年限的进城经商和务工的农民，获得合法的居住身份。同时，论文提出了户籍改革“路线图”：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理制度，取得局部突破后，再分为中等城市、大城市和特大城市等不同层次循序推开。
在今年全国两会上，李克强总理在政府工作报告中指出，有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策，把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。
段成荣认为，户籍政策的改革，从根本上消除了城乡歧视，恢复了户口登记的本来功能。农民依法办居住证后，可享有同等的待遇，特别是公共服务领域，一改过去不成体系、不统一、参差不齐的情况。
户籍改革带来的六大变化
近日发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》将带来哪些变化，给老百姓的生活会带来哪些影响呢？
变化一：城乡户口统一，再无城里人和农村人区别
《意见》中的最大亮点，就是建立城乡统一的户口登记制度。“这意味着将不再区分农村娃与城市娃，标志着城里人和农村人身份上的统一，打破了几十年来城乡分割的户籍壁垒，是社会发展的一大进步。”公安部副部长黄明表示，户口登记制度统一后，将不再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人，改为根据居住地的不同来区分城镇人口和农村人口，根据从事的职业区分农业人口与非农业人口。
段成荣认为，取消户口城乡分割，实行统一的户口登记，这对于消除城乡歧视、城乡二元分割起到一个制度上的釜底抽薪的奠定性作用。它从根本上改变了人们的生活方式，包括消费行为。今后把这种城乡之间、城市和农村之间的内部能够整个盘活起来，实际上空间、社会中都需要有这样一种流动来带动整个社会的活力，通过这种活力的增加，给大家创造更多的机会，给大家提升积极向上的进取精神。
变化二：实行居住证制度，分层级享受不同公共服务
《意见》指出：以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。
对于居住证制度设计的目的，公安部副部长黄明说，建立居住证制度，是一个过渡性的制度安排，主要是为了建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决那些已经在城镇就业居住但未落户的农业转移人口及其他常住人口在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的实际困难。
居住证与公共服务相挂钩，而居住证相对于户口则更容易取得，只需要在设区的市级以上城市居住半年以上即可申请。中国人民公安大学教授王太元表示，居住证是外地居民、农村居民合法平稳转变为本地人、城镇人的制度阶梯。基本公共服务均等化未全面实现前，推行居住证制度，至少是能对部分资源和服务给予法律保障。
变化三：建立国家人口基础信息库，保障福利落到实处
《意见》指出：将建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为唯一标识、以人口基础信息为基准的国家人口基础信息库。
段成荣指出，这一整套制度建立起来，至少有两个突出的好处：一是作为政府，掌握管理对象和服务对象的信息，可以在时间、空间、对象、数量、结构、质量都能够更有效、更有针对性地实施管理和服务；二是从个人的角度来讲，其实这一整套的制度，在信息库里面把信息录入进去，这是非常好的。他强调：“人口信息管理这一整套，就把我们说的怎么样保障大家进城享受到的那些东西能够落到实处，否则就是一个空的。”
变化四：一亿左右农业人口实现“市民梦”
《意见》指出：到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
国家行政学院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家认为，这项改革的根本好处是劳动力可以较少受户籍限制，更加自由流动。如流动人口可以实现较为充分的就业，其结果将是推动他们更加大量地创造社会财富。预计新政落实后，对经济平稳增长极为有利，至少能再帮助中国经济的增长延续20年以上。
针对农民落户城镇后福利变化的问题，《意见》专门指出，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员胡定寰指出，此次户籍制度改革是建立一个平台，让农村居民自己有一个很好的选择。也不是说户籍开放一定是农民觉得城市好，现在反过来了，好多城市里的人还觉得农村好。
变化五：积分落户制，特大城市户口不一定更好拿
《意见》指出：改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。根据综合承载能力和经济社会发展需要，以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标，合理设置积分分值。
北上广等特大城市一直是“一户难求”，如何才能落户是公众关注焦点。此次《意见》明确提出特大城市建立完善积分落户制度，北京大学人口研究所教授陆杰华表示，虽然北京已经明确要推行积分落户制度，但并不代表落户北京将会变得容易。意见中在谈到积分落户制度时，还有综合承载能力和经济社会发展需要这一限定，而目前包括北京在内的特大城市可承载空间已经非常有限了，严格控制人口规模将会是积分落户政策的重要导向。
段成荣指出：“通过放开，给大家提供一种机会和条件，具备什么样的资格和符合什么样的条件就可以进城落户，这样就使得我们在进城发展机会上增加了更多的通道、更多的机会。从整个社会角度来讲，把中国社会流动人口不畅通的管道拓宽，从单行道把它拓成双向两车道、双向四车道，甚至有没有可能双向八车道，慢慢地扩大。”
变化六：公共服务均等化，城里生活更有尊严
《意见》指出：坚持统筹配套、提供基本保障。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面。
“此次户籍改革不仅是户籍制度本身的改革，还是有关教育、医药、养老等多方面配套的改革。”黄明认为这是此次改革的一个鲜明特点。
段成荣说：这次特别强调了农业、农民转型以后，进城后的基本公共服务，包括就业、子女教育、社会保障、养老、住房保障等等，这使得农民和农业转型在进城之后，在城里有基本的生存和发展的条件，甚至按照大家说的能够有尊严、逐渐比较体面地在城市里面生存下去，能够发展起来，这可以提供一个很好的基础。
不动产登记与户籍制度是城镇化发展基础
业内专家表示，不动产登记与户籍制度两项工作是推进城镇化发展的基础性工作，也是极为重要的一个环节。“虽然户籍改革制度只是体制当中的一步棋，但是却是一步很重要的棋。”中国国际经济交流中心咨询研究部副部长王军表示，未来要想实现提高中国城镇化率的目标，首先，在户籍管理制度上就应该采取比较突破性的变革，也就是取消人为划分农户与非农户的户籍制度，这也是对未来进一步统筹城乡，更好地实现城乡公共服务的具体化、均等化工作所做的基础性、铺垫性的工作，未来还有很长的路要走。
王军表示，对于即将出台的不动产登记条例，主要是为了能够更好地掌握中国房地产市场最为基本的一些信息和情况而进行的统计方面的工作。同时，也为下一步包括官员财产申报、房产税的开征做好基础性工作，如果这些基础性数据和相关信息我们没有掌握和构成一个体系，那么所有有关城镇化工作的进行都会受到一定的限制。
中投顾问房地产行业研究员韩长吉也表示，不动产登记制度和户籍制度改革是城镇化发展的铺垫。城镇化体现在城市人口占总人口比例的增长，对于农户成为市民，落户城市，首先需要解除其后顾之忧，保障其宅基地、田地、林地以及集体土地使用权等，只有这样农民才会安心进城，这需要不动产登记制度来完成。户籍制度改革则有利于完善入城农户社保、医保以及教育等，是进一步让农户能够平等的享受权利。
“总而言之，不动产登记与户籍制度改革对于城镇化的进一步改革和深化是一项奠定基础、促进改革深化的工作，并且也是顺应发展规律的一项工作安排。”王军强调，接下来，不动产登记条例与户籍制度改革将会沿着统筹城乡、实现城乡一体化的道路前行，未来或将陆续出台与城镇化发展相关的配套措施来进一步推进城镇化的发展和改革的深化。
【欢迎转载 请注明来源】
