上海外滩踩踏事件，摁下许多人“悲恸”的情绪开关，也以生命的代价检视出政府公共治理的漏洞百出。亡羊之后，当思补牢。随着事故进入“汲取教训”的反思阶段，政府治理如何防微杜渐，规避踩踏之类的悲剧重蹈，也被“置顶”在反思议题框架中。
踩踏事故源于没做“最坏打算”
都知道，政府是公共治理基础性的主体。在避免大规模踩踏事件上，它应担起主要责任。《大型群众性活动管理条例》明确，县级以上人民政府组织的活动，要负责其安全，要有责任人，有预案，有应急机制。中国《突发事件应对法》第7条也规定：县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责。也就是说，踩踏事故归责要跟属地管辖责任挂钩。
就结果导向看，虽说大型活动中出现踩踏事故多属“多因一果”，但衍生了踩踏悲剧，就说明政府筑起的安全防线尚存漏洞。就以这次踩踏事故为例，尽管在事发当晚，当地官方做了不少工作，比如增加街面观察力量和值班备勤，可从媒体还原的信息看，政府方面依旧存在很多工作“欠账”：比如，灯光秀转场的信息传达不到位；对人流预估不足；前期防范措施和现场安防应对都显得很薄弱等等。而这些问题，每个都指向公共治理的机理性纰漏。
拿信息沟通卡壳来说，某种程度上是它推倒了第一张多米诺骨牌。外滩跨年灯光秀被取消，改在外滩源举办，可场地变更的信息并未通过大众媒体获得有效传播和推送，这导致很多游人在不知情的情况下涌向观景台，该区域也达到高度饱和状态，为悲剧酿成埋下了伏笔。就此看，当地政府应为没能整合宣传资源、与多部门形成联动而担责。
对庞大人流的预估不够，也让事故诱因在发酵。@上海发布曾披露，截至当天22点40分，上海全路网客流已超过1003万人次，创历史新高；而客流密集流向外滩，也溢出外滩地区的人口承载峰值。当风险的高压锅一触即爆，失控就不会是偶然。
事先应对不够，现场维持和安防呢？看看几个场景就了然了：现场有警察用喇叭喊话“警察叔叔求求你们了，别再挤了”。据了解，因活动转场，外滩的安保措施降为（黄埔）区级管理，这跟现场人流量不相匹配。没有人进行人流密集点提示和危险警示，也没人在人流疏散上做周密的预先安排。关键时刻，民警都很难进入核心区域，只能是强行切入。
这些因由彼此关联，也都为悲剧偶然性衍生注入了必然性成分。事实上，2004年的密云重大踩踏事故和去年9月的昆明小学踩踏事件，都有着庶几相似的原因。而将它们化约成一句话，那就是：政府公共治理尚未做好“最坏的打算”。没有对最坏情形的预设，也就难以提起筛查安全盲区的防患意识，也就为事先准备、事中应对存遗漏埋下伏笔。
强化公共安全须依赖“体系韧性”
从经验上讲，踩踏事故多发于世俗和宗教节日、体育比赛、音乐会、逃难等场合，因为它会伴以大规模的人群聚集。为此，多个相关法规条文明确要求：在这些重大活动中要有制定预案，包括活动前风险评估、警力布置、现场维持，救援力量调度等。
预案着一“预”字而价值尽出，它覆盖的是活动全程：首先，活动前须经过严格审批，对活动内容、参加人员、举行地点和附带风险进行评估、论证；再者，活动举行时，地方政府要调动警力和工作人员进行现场控制；一旦现场发现异常情况，如人数超过预计、活动计划临时改变、现场出现异动等，要及时启动预警，包括发出警报、应急指挥部立即进入戒备状态等；最后，要能尽快实行应急响应，包括救援队伍、医疗力量调配等。
预案要有，而衔接性的细致化工作不可或缺。对政府而言，要把控大型活动的风险，就得掌控全局，也将责任践履内蕴于秩序维护与安保的细节工作中：如预测人数，当活动聚集的人群超过预测时必须采取限制措施；采取物理分隔手段，把人群分解在多个区域，比如将观景平台划片区，设置栅栏；入场出场等人群流动须是单向分流，次第前进；每个区域内要有人负责引导，相当于分成若干责任田；在易发生群众挤踏事件的高危地点，如台阶、复杂地形等处，都应当设立警示牌，必要时设专人值守。
这些细节，囊括了城市公共安全的多个维度，如安全规划、风险管控、应急决策、应急资源配置调度等。这也构成了一整套的城市公共安全体系，这套环环相扣的体系，承载着公众对于公共安全的复合诉求，也是政府的应履之责。而公共安全要落到实处，也必须依赖于多头并进，依赖于“体系韧性”。
像这次踩踏事故，上海市政府方面在紧急救援和善后处理上，确实较为迅速；可前期风险防控、预案制订和安全规划都乏善可言，这就造成风险的累积渐增，也表明安全治理体系存在多重缺失。
按理说，室外人口密度达到0.75平方米/人就该启动应急预案，可事发前外滩拥挤程度已突破事故临界点，却依旧不见预案。而对于拥挤人潮，风险预判、预警监测本也不难，只可惜，世博会期间对世博园区各特定区域内人流密集程度的实时监控手段，并未运用到这次活动中来。还有，有些人将此次事故归因于人流通道设计欠科学，导致上下行进者挤在一起形成对冲，这也暴露出规划的不合理来——它本该依照“单行道”原理，实行上下分道、进出殊途，或者分割空间限制人群扎堆才对，切忌人流上下的双向逆流。
也正因这几点“软肋”，致使危急关头公共安全管理体系的短板尽显。而体系不彰、防范不及，政府角色又“缺位”之下，危机才从或然状态演变了必然。所以说，这场踩踏事故本质上，也是在倒逼公共安全体系的补全：之于政府，在社会管理过程中，必须绷紧安全弦，把尽责态度渗入到从预测、监测到应对处置等各个环节，织密安防网。
在教训汲取中倒逼公共治理补缺
踩踏事件始于现场失序，也常会带来“血的教训”。而它反映出的公共治理缺角，也亟须借由个案性反思去推动补缺：此次踩踏的事发地是上海，作为发展成色很高的一线城市，上海硬件建设已达到国际先进水平。而这次重大事故，则照出了它的“另一面”——公共治理水平跟城市发展层级并不匹配，造成其“跛脚”式发展，某些深层次的问题也因此浮现，踩踏事故只是问题的一个缩影。
而公共治理水平的滞后，反映在对类似踩踏的公共安全事件上，就是薄弱环节堆砌。有专家就指出，“非典”后中国建立了一整套应急体系，作为政府专项工作，其标志是“一案三制”：一案是应急预案，三制是应急法制、应急体制、工作机制，但到目前为止，公共安全领域的风险应对能力跟应急之需还有很大差距。
就政府制订的预案看，它有三方面的不足：如对大型活动的风险认识不足，在中国，应急响应总处在虚置状态，不像美国，重大活动比如奥斯卡金像奖颁奖典礼、NBA总决赛等，地方政府都会启动最高级别应急响应；还有，响应速度和第一响应能力不足，受制于体系残缺和僵化机制，在事件发生一瞬间也即“机会窗”，许多控制事态的契机被错失；再者，预案中对参加活动的民众给予风险告知和必要培训演练。
窥斑知豹。还是拿灯光秀转场信息告知来说，在决定作出后，当地政府仅依靠官微发布消息，没有跟大众媒体形成互动，报道距离活动举行的时间前置量也太短。而就算有消息公告，也没有涵盖安保降级、外滩不封路等信息。可要知道，保障公共安全要“下一盘大棋”，须将信息传播统筹在内，依据传播范围来跟进风险评估、按照传播效果来调整应急预案，实现公共安全体系的动态化。对于政府，这也是绕不开的必修课。
当然，公共治理尤其是风险防治的补缺，说易行难。它牵涉面广、链条长，也需要系统化推进：要将危机防控以临场处置为核心，转移到以应急准备为重点，实行精细化的风险管理排查，做好主要节点的防护等等，需要多管齐下，也需要很多部门、单位协调配合，这无异于对政府部门统筹能力与决断力的考验。但再难也得做，虑及公共安全的价值位次，它必须循序推进。
事实上，防止踩踏类的公共危机，还可借助某些技术性手段：比如说，在核心城市地段和场合做好分布式智能设备的铺设，可以通过立体式的分布，来综合评价某个时点人群的集中、分布、流动情况，并及时反馈给集中的后台作业平台；将用户的移动智能设备与现场的分布式设备提供连接的通道，也将现场的舆情和行为方式以数据或者警报的方式发送给现场的人流，方便他们掌握可能出现的潜在风险点等等。在信息化、大数据时代，这些并不难为。
说到底，每次踩踏事件，就是对公共安全漏洞的鞭挞，对公共治理升级的敦促：无论是事前准备还是应急响应，相关的体系都应尽快补全，并秉持“最坏打算”心态去检视安全盲区。也只有在汲取教训中不断补漏，才能减少公共治理的罅缝，对接公众的“善治预期”。
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