2010年年底，面对日趋拥挤的道路交通、不断恶化的空气质量，北京市出台了堪称“史上最严厉”的治堵措施，开始实施限制购车和摇号购车的政策，而在2008年，在这座庞大的城池，机动车尾号限行措施便已实施。
如今，备受非议的北京城不再孤独，更多的城市决意加入车辆限行限购的队伍，近期便有天津市、深圳市出台相关政策。对此，坊间舆论颇多非议之声，埋怨“限”不合理。然而，在以迅雷不及掩耳之势作出决定的地方政府看来，此举乃是管理城市的应有之义。
这些直指民生的限制性政策，究竟是滥权越界，还是据法而为，又应向何处去？
任何权力都不该有违法特区
对于指责“非法”的民间舆情，当地政府不无委屈。其实，他们手里捏着“尚方宝剑”。在出台限行限购政策时，市政府大都制定了红头文件，主要是通过地方规章作出明文规定。况且，一些地方性法规还专门作出“授权”规范，允许地方政府制定总量控制车辆、减少大气污染等地方规章。
让深圳人记忆犹新的是，2011年大运会期间，市政府号召所有车主“绿色出行”，参与的车主可获得奖励，未参与也不会有处罚。然而，2012年1月1日起实施的《深圳经济特区道路交通安全管理条例》却授权，市政府可择机推出车辆“限上牌”、“限行”等措施。
该《条例》的火热出炉，为该市政府制定和实施后续政策，洞开了方便之门。据此法规，2014年6月12日，深圳市交委发布了一系列治理拥堵的政策和措施，重点是控制私家车增长和完善公交系统，私家车以周为单位，每周工作日须随机停驶一天。私家车停用、少用活动，变成了“自愿停驶”向“义务停驶”。
还有一些地方政府得到的有关赋权，不止于限行限购。如2013年6月初，浙江省发布《城市交通管理若干规定（草案）》，规定“城市人民政府及其有关部门为了保障城市交通畅通，根据城市的交通状况和建设预期等因素，可以根据权限对小汽车等车辆采取限行、限停、提高停车收费、新增牌照额度控制等具体措施”。与之类似，北京市分区域提高停车收费，已从数年前推行。
问题是，地方人大的这种法定赋权，从法理上并不能说通。首当其冲的，便是与宪法等法律精神相违背。从本质上看，汽车属于财产范畴。从民法和物权法角度看，公民的财产权利应包括占有、使用、收益、处分等权利，但地方政府的限购限行，却让汽车的占有权和使用权深受影响，等于全价购买的汽车被强制性贬值，这无疑是对公民财产基本权利的侵犯。而且，相对于已拥有汽车的人，或者异地自由购车出行人群，上述限制政策的出台，公开压制甚至剥夺了市民正常自由拥有汽车的权利，显然是一种不公平。
宪法是一切法律的母法，任何法律都不能与其相抵触，由此也决定了念“限字诀”的地方性法规和规章“先天不足”。事实上，针对地方立法上的种种乱象，国家已拟从《立法法》修改上矫治。2014年12月28日，十二届全国人大常委会第12次会议通过了提请审议立法法修正案的议案，将地方规章、法规立法的程序正义明确写入法条，为地方政府的权力划清边界，以解决存在多年的地方红头文件权力过大、方向跑偏等问题。
特别是该草案第82条，规定地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务，这意味着诸如限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再任性出台。而且，有些地方规章实施满两年，要么依法成为地方性法规，要么及时废止，由此迫使一些城市的限行限购政策“换血”。
公众权益奶酪不可乱动
为什么立法法修正案草案会如此强调？因为现实中，一些地方政府法治理念缺失，以行政权力取代法律，一些未经法律授权的规章或“临时”规定大行其道，既损害了公众权益，又造成了行政公信流失。现有立法规范过于笼统，在一定程度上加剧了权力滥用。
而且，关涉公民权利义务，立法不可不重视和规范。所谓立法，乃是平衡公民权利和义务的艺术。社会秩序的失衡，首先便从权利与义务不对等开始。
现实中，因为立法不慎损害民众权益，进而影响社会稳定的事例，可谓不胜枚举。一个典型事例便是，2001年11月1日国务院实施《城市房屋拆迁管理条例》，即突破了之前制定的《立法法》第8条规定，对非国有财产的征收只能制定法律，由此引发2009年12月的北京大学五位教授上书全国人大常委会事件。
地方政府之所以出台限行限购举措，固然出于行政管理、公共服务之需要，这种应急举措在某种程度上也能缓解道路交通拥堵、减轻大气污染等，但不容忽视的是，行政公权力放大膨胀，对于公民权利和义务造成的侵蚀和损伤。
在市场经济条件下，买卖乃公民之自由权利，人们对于车辆需求和出行自由权利，并不会因为权力压抑而消失。人们之所以相对宽容限行限购举措，是因为期待政府提供更好的公共服务。从这种角度上，可将其视为公民与政府达成的一份社会契约，老百姓放弃自身基本权益，甘愿承受公权力限制。但这种让渡并非毫无代价、毫无规则的单方给予。政府必须以时间换空间，给予公民更好的道路交通保障服务，创造更美好的环境。
须格外注意的是，公权力以维护公共利益为名，触碰私权利的边界，造成民众权益的损失，只能是一种临时性举措，而不能成为一种常态，使权力越界和权利受损合法化。
据媒体报道，全国人大常委会之前分组审议《大气污染防治法》修订草案时，很多委员认为第45条向地方授权限制机动车通行，或将成为“机动车单双号限行常态化”的法律依据，属于不当授权条款，应予删除。有的委员则建议，即使保留修改此条款，也必须增加相应限定条件，且要明确规定补偿措施。不难看出，单双号限行常态化不能任性“开口子”，已成为立法者共识。
限制权利须遵循程序法治
对于车辆限行限购，究竟民意如何？2014年西安财经学院西安统计研究院曾抽取了所在地区400名城乡居民电话作为样本，最终有效样本398个，受访者中有私人小汽车的140人，没有私人小汽车的258人。当年10月发布的《西安居民对治污减霾态度调查报告》显示，53%的受访者赞同对车辆实行限购，66%的受访者接受限行。
从调查不难看出，民众对于这种政府决策行为，并不是视为洪水猛兽，但让他们尤其反感的，是公共政策“半夜鸡叫”。天津、广州等地的机动车双限政策，无不是临时出台、突然实施，此种做派无异于“平地惊雷”，并一度引发民众恐慌，4s店里挤满了忧心忡忡的老百姓。
天津市环保部门发布的双限政策太过急促，不但公众蒙在鼓里，相关部门亦措手不及，交管部门干脆宣布暂不执行。相比起来，深圳市则显得“胸有成竹”，2014年12月29日下午，突然宣布当日18时开始实施小汽车增量调控管理，留给人们的反应时间不足20分钟。随后，多部门组成的“执法队”封锁了部分4S店，禁止汽车交易。于是，民众连抢购的机会也没有了，当然也“杜绝”了恐慌。
但是，这些做法的合理性与正当性，却难免受到公众难道质疑：为何限制民众权利的重大举措，竟然没有缓冲期？这些政策法规的出台，有法律依据和法定程序吗？尤其值得反思的，是有关地方政府政策转向之“意外”，甚至背离了当初的承诺。
例如，早从2011年起，深圳就一直风传限牌，但政府部门一直辟谣，称未考虑采用限购、限牌等行政强制措施，以抑制机动车快速增长。2013年7月，该市交通委还明确表示，按照市政府发布的《城市交通白皮书》，在加强交通需求调控方面，主要通过利用设施供应、经济杠杆、出行管理和宣传倡导等综合手段，引导车辆合理使用，至少3年内“没有限购计划”。然而仅1年时间，限购政策方向就逆转。类似出尔反尔的举措，无疑加剧了公众对政府的不信任，戕害了行政公信力。
功利实用不能替代程序正义。诚然，出于对引发抢购的考虑，有关部门方才选择了“突击夜袭”，但罔顾程序法治，伤害的不仅是民众权利，也将是法治本体。相比起来，江苏省地方性法规明确规定，限牌与否必须公开征求公众意见，并经同级人大常委会审议，即便审议通过限牌，也必须提前30天向社会公告，效果则明显不同。
“限”亦有道，重在程序。元旦前夕，全国人大专家代表叶青、蔡志理在接受媒体采访时，便表达了要借鉴新加坡等国经验，从“管理”走向“治理”，慎用“限字诀”，形成行政部门与社会尤其是专家市民互动的格局。现实中，缺少了民众参与的限行限购决策，难免沦为公权力大唱独角戏，最后却鲜获掌声。
有了严格的法治程序，特别是充分吸纳民众参与，“深夜突袭”式的限行限购就不会再有市场，公众也不必付出更多的预期成本，由此才能对公权力形成更强大的遏制力，民众权利也会得到更有力的保护。
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