51页的神秘文件
中国政府正为一项新的“重大国家战略”进行大范围思想动员，以保证在执行时能够得到上下一致的统一行动：7月份的时候，他们终于决定将上世纪50年代，著名建筑师、城市规划师梁思成曾提出的方案变为现实“在旧城外修建一个行政中心”。
在稍早前的一个周末，北京市近两百名官员被召集在一起、他们被要求在现场对这一方案作出表态，成千上万的北京市官员已被要求在数年后将转移至距现址30公里外的卫星城通州区办公。
北京市、天津市及河北省至少1.1亿人口也在密切关注这一行动将怎样改变自己的生活。“京津冀协同发展”是这一行动的代号，它的核心任务是“疏解北京非首都功能”，包括北京大量人口及产业“搬哪些、往哪搬、谁来搬、怎么搬”。
“京津冀协同发展”这一行动的纲领性文件虽然屡被提及，但文件到底涉及到了哪些内容，尤其对最为敏感的北京市政府的搬迁究竟如何规划，却鲜有人真正详细了解，因为该文件显得异常神秘。
这份目前仅在京津冀三地政府系统内小范围的传播神秘文件由中国国务院制定，全名为《京津冀协同发展规划纲要》（后简称“纲要”）。它可能公布，也有可能将永远不会呈现在公众面前。
这份被称作“顶层设计”的方案多达51页，内容详细确定了北京、天津及河北三地的功能定位；三地在环保、交通、金融方面的协作方案；并具体规划了北京市人口及企事业单位疏解方案、完成目标时间表等细节。疏解及搬迁工作在2015年启动，被要求在2020年完成。
对于习惯了“接收和引进”的中国官员而言，这是一项极具挑战的任务，他们擅长为完成经济增长指标不断地引进项目，并制定配套方案，而对于如此跨省跨区域的统一行动缺少经验。
承担压力最大的是北京市官员。中央政府对北京市的要求是：在完成疏解工作的同时，经济指标不能往下掉，北京还须是中国经济龙头，起示范带头作用。
当然，他们眼前最为棘手的问题是：如何在中央政府的眼皮底下、和谐而悄无声息地完成通州区至少100处房屋拆迁点的工作。
什么是非首都功能
“去年，北京市明确了全国政治、文化、国际交往、科技创新中心的战略定位。”北京市发展改革委主任卢彦介绍，凡是不符合首都城市战略定位的功能都可以认为是非首都功能。
北京市发展改革委明确，非首都功能主要包括以下四类：一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构。
作为区域性批发市场的典型代表，动物园服装批发市场是京城著名的“堵点”。数据显示，在该区域内，9大市场、30多万平方米的经营面积、3万多从业人员直接带来了6万人～7万人的日均人流量，高峰时甚至达到10万余人。
北京市社会科学院副院长赵弘说，北京需要“高精尖”产业，一般性产业占用了过多资源和能源、人力，不符合北京的功能定位。对于一些为东北、华北、西北市场需求服务的批发市场，就更没有必要在北京发展。
此外，北京由于医疗资源集中，带来人口过度集聚。坐落于中心城区的北京儿童医院，以人流、车流聚集而闻名，每天都有全国各地的家长带着患儿前来就医。医院附近的二环路辅路几乎成了专用停车场。
北京市88家三级医院中，年诊疗人次超过两亿人次。北京儿童医院、天坛医院等知名医院，来自全国的患者比例超过70%，周边省份就医患者占56%。
“一个城市的发展，包括教育医疗等在内的公共服务机构、企事业单位、行政机构，还有中央的行政单位等都在北京进行功能叠加，这种多重功能的叠加造成北京尤其是中心城区拥挤不堪。”中国人民大学公共管理学院教授、地方政府发展战略研究中心执行主任杨宏山说，“要疏解北京的非首都功能，一下子拿出一个标准不容易，先提出大方向和原则，而具体实施中哪些单位走或留存还要进一步取舍。”
如何疏解非首都功能
去年7月，北京市出台《新增产业的禁止和限制目录》，成为全国首个以治理“城市病”为目标的产业指导目录。
目录中包括全市都要禁止或限制的行业，如建材、造纸、纺织等一般制造业，燃煤发电，区域性物流基地、区域性专业市场等，也包括在四类功能区各自要限制的功能和产业。如核心区——东城区、西城区，在执行全市性管理措施的基础上，要严格禁止制造业、建筑业、批发业，禁止新建和扩建高等学校、大型医院等大型公建。
卢彦介绍，今年，目录按照从严、从紧的原则进行修订，全市层面受到禁限的行业占全部国民经济行业分类的比例由32%提高至55%，城六区受到禁限的行业由42%提升至79%。
事实上，疏解工作早已开始。3月下旬，长安街东延长线，被称为“长安街最后一根烟囱”的国华北京热电厂关停全部燃煤机组，其供热、供电今后将由新建成的东北燃气热电中心替代。迄今为止，北京四大燃煤电厂已经关停了3个。
专家介绍，在历史上，北京在制造业方面形成了“大而全”产业体系。制造业39个大类中，北京市有35个，其中13个工业行业还存在比较突出的聚人多、占地多、高耗能、高耗水、高污染的问题。北京市确定，到2017年退出1200家污染企业。截至今年上半年，已经退出865家。
“除了就地退出符合首都定位的项目，要转型升级一批，向外转移疏解一批。”赵弘表示，疏解有两方面：一是在北京行政区域范围内进行疏解，比如行政副中心建设、新城建设；另一方面是向北京的周边区域以及卫星城疏解，主要通过产业转移，把北京的一般性制造业等不具备优势的产业疏解到周边地区，通过平台对接形成功能合作。
非首都功能将去哪儿
北京市发展改革委副主任刘伯正介绍，部分行政事业单位已经确定向通州转移，对于教育医疗等部分公共服务功能，将从城六区辐射到更广泛的地区。“我们将推动一半制造业以及高端制造业生产环节向河北转移，助力河北建设产业转型升级试验区。”
去年，北京市成功推动新兴际华集团下属的凌云建材化工公司搬迁到河北邯郸武安工业区，成为北京市首个搬迁的央企制造项目；今年1月，22家北京医药企业签约落户河北渤海新区生物医药园，10家企业已经先期开工建设；4月，北京现代四工厂在河北沧州黄骅正式开工……截至目前，北京向河北转移的工业项目超过80个，总投资超过1200亿元。
在动物园服装批发市场，这个往日热火朝天的人流聚集地已经失去了往日的繁华。按照计划，今年年底前将完成20万平方米的疏解任务。与此同时，位于河北廊坊市内的红门服装城自元旦开业以来，已经吸引了1500户商家入驻，其中7成来自北京动物园批发市场和大红门批发市场。保定白沟也向北京商户伸来了“橄榄枝”。
在西直河建材市场，目前已拆除面积162万平方米，复垦土地和绿化建设2045亩，市场商户已转移疏解到河北香河、易县等地。
“北京市88家三级医院中有67家集中在城六区，89所在京高校中有64所整体或部分集聚在城六区。”刘伯正说，要积极创造条件，把过于集聚的优质公共服务功能辐射到更广泛的地区，既从空间上均衡了布局，又惠及了更多人民群众。
根据已经公布的消息，北京建筑大学、北京城市学院疏解正在加快推进。天坛医院整体迁建工程主体结构已于5月28日封顶。同仁医院亦庄院区、北大第一医院大兴院区等项目有序实施。朝阳医院、天坛医院先后与河北燕达医院签订合作协议，派驻专家团队。北京辖区约50家医疗机构已与河北省60余家三级医院开展了多种形式合作。
“疏解并非仅在北京的‘一亩三分地’。”杨宏山说，为促进京津冀协同发展，很多功能都将往北京周边等更大空间范围进行疏解，使得北京和周边的发展都更加完善。疏解功能既有利于优化北京的空间布局，同时形成新的增长空间，辐射周边地区，带动京津冀协同发展。
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