3月5日十三届全国人大四次会议开幕，李克强总理做2021年政府工作报告（以下简称“报告”）。这份报告是中国走出疫情，经济向常态化发展背景下的首份政府工作报告，也是十四五开局之年，观察未来五年战略布局的重要参考。笔者认为，报告透露出八大政策取向值得关注：
一是经济增长目标设定在“6%以上”，体现经济政策重心从增长速度向增长质量的转变
2020年中国政府取消年度经济增长目标的设置，主要是考虑疫情外部冲击不确定的影响。今年伴随着疫情防控取得重大进展，国内经济稳步回升，报告恢复GDP目标设置有助于引导市场预期。
考虑到去年较低的基数，市场普遍认为今年增长可以超过8%-9%，报告将指标设置在“6%以上”这一相对保守的水平，主要是表明现在经济工作不会刻意追求高增长，经济增长目标从追求速度向追求质量的转变。同时，与未来一段时间的经济增速目标平稳衔接，根据全国政协经济委员会副主任刘世锦预测，中国要在2035年实现跻身于中等发达国家行列的发展目标，今后十五年平均增速不低于4.7%。当然，考虑到人民币汇率升值，这一目标并不难以达到，反而未来关注增长质量的提升显得更加重要。
二是财政赤字超3%，名义支出超过往年，财政政策“不急于转弯”
报告沿用去年底中央经济工作会议对财政政策的表述，即“积极的财政政策要提质增效、更可持续”。今年财政重点是恢复经济、稳定就业和增加收入。从两会财政指标设置来看，积极财政力度超出预期，仍保持对经济恢复的必要支持。
具体体现在：首先，财政赤字率3.2%，虽然比去年3.6%要低，依然突破3%这一经验上的警戒标准，且比疫情之前2019年正常年份2.8%的水平要高；其次，今年财政收入会有恢复性增长，财政支出总规模要比去年增加，新增专项债规模与去年相近，说明保就业保民生保市场主体的支持力度不减，特别是政府工作报告提到，中小微企业和个体工商户困难较多，要注重用改革和创新办法，助企纾困和激发活力；最后，建立常态化财政资金直达机制，在去年2万亿基础上增至2.8万亿中央财政资金纳入机制，体现对市县基层财政压力的关注。
当然，针对积极财政是否会引发债务风险，需要重新理解。根据中国财政科学研究院院长刘尚希判断，财政风险不一定要再以财政收支平衡作为基准，传统赤字率不能超过3%、债务不能超过60%不应作为金科玉律，债务可否持续关键在于利率高低，意味着后续稳增长，防范债务风险，国内利率将在很长时间维持低位。
三是货币政策稳字当头，收紧空间有限
政府工作报告中提出“今年推动实际贷款利率进一步降低，继续引导金融系统向实体经济让利”。同时，“保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配”。考虑到今年实际经济增长将增至8%左右，通胀2%左右，名义增速大概率要超过10%。今年1月，广义货币供应量M2已经下降至9.4%，低于10%，意味着后续大概率会上行。
此外，考虑到如下几个方面因素，预期今年货币政策不会比去年收紧：一是当前海外央行仍在放松，国内货币政策收紧推升利差，推升人民币过快升值，不利于出口竞争力；二是利率维持低位，是与积极财政协调配合，防范财政风险的需要；三是十四五开局之年各地投资布局加大，仍需积极政策支持；四是当前国内通胀尚且可控，暂未对货币政策形成制约。根据清华大学五道口金融学院谢平教授的判断，今年货币政策大概率会维持宽松状态。但在结构上，有保有压，限制房地产相关贷款规模，投向小微、扶贫、制造业、乡村振兴、绿色金融等重点领域的资金支持不减。
四是坚持扩大内需战略基点，促进消费与投资有效结合
去年7月明确加快构建“双循环”新发展格局的战略背景下，报告分别就扩大消费和提升有效投资做出重点安排，一是强调稳定和扩大消费，如“健全城乡流通体系，加快电商、快递进农村，扩大县乡消费”、“发展健康、文化、旅游、体育等服务消费”、“运用好‘互联网+’，推进线上线下更广更深融合”等成为发力点。此外，数字经济时代，还需加快发展流通体系，推动国内国际循环相互促进。
二是扩大有效投资，如“新增专项债优先支持在建工程、合理扩大适用范围”、“推进新型基础设施、新型城镇化和涉及国计民生重大工程项目两重一新的建设”、“政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜”等。2020年国内固定资产投资保持韧性，主要靠房地产和基建投资带动，制造业投资修复滞后，全年增长为-2.2%。展望2021，扩大有效投资，重在制造业投资的修复，而更好吸引民间投资，是保持投资后劲的关键。
五是强调科技创新，鼓励企业加大研发投入，推升数字经济的作用
去年底中央经济工作会议突出强调“科技创新”的战略支撑作用，今年政府工作报告仍然提出促进科技创新与实体经济深度融合，支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心。
未来数字经济的作用将进一步凸显。疫情中，数字经济彰显巨大韧性，不仅保持了蓬勃发展的态势，而且对维护正常的经济和社会秩序发挥了重要作用。目前，中国正处于数字经济和实体经济深入融合的第二阶段，即产业数字化和数据资产化阶段。大数据、云计算、人工智能、区块链、物联网等新一代数字科技与实体经济的加速融合，带来新产业、新模式的无限可能。
此外，政府工作报告同样强调培育数据要素市场，而当前数据要素市场面临政府数据开放、社会数据流动以及数据安全保护等难点，应推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，鼓励专业机构运用自身数字能力打造底层数据基础设施。
六是增进民生福祉，全面实行乡村振兴战略
继脱贫攻坚战役完成后，十四五期间，全面实施乡村振兴战略成为重点，政府报告也对此多加表述，提及“提高土地出让收入用于农业农村比例。强化农村基本公共服务和公共基础设施建设，促进县域内城乡融合发展”等。各项农村改革相关工作如农村集体经济发展、农村土地改革等也将继续推进。而这有助于带动农民财产性收入提升，利好缩小收入差距与农村消费潜力的释放。
住房保障方面，报告仍然延续房子是用来住的、不是用来炒的定位，强调稳地价、稳房价、稳预期，解决好大城市住房突出问题。近日银保监会主席郭树清在国新办举办的发布会上亦表示，房地产现在金融化、泡沫化倾向还比较强，银保监会将进一步采取一系列措施，说明后续显示抑制房地产泡沫政策仍将持续。
七是做好碳达峰、碳中和，促进绿色经济发展
2020年9月，习主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上首次作出了碳排放的“30、60”目标，即中国二氧化碳排放“力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。去年12月的中央经济工作会议已经明确提出将碳达峰和碳中和作为2021年的八大重点任务之一；今年两会的政府工作报告进一步提及，要扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，制定2030年前碳排放达峰行动方案。作为高质量发展的重要组成部分，碳达峰和碳中和已成为全国各地十四五规划的关键词。
今年是十四五的开局之年，也是实质性落实碳达峰和碳中和目标的元年，碳达峰和中和对于推动经济高质量发展、构建新发展格局具有重要意义。报告指出，进一步优化产业结构和能源结构。推动煤炭清洁高效利用，大力发展新能源，在确保安全的前提下积极有序发展核电。扩大环境保护、节能节水等企业所得税优惠目录范围，促进新型节能环保技术、装备和产品研发应用，培育壮大节能环保产业。加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，完善能源消费双控制度。实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具。2030年前碳达峰，2060年前实现碳中和，标志着国内绿色转型加速升级，中长期内蕴藏相关主题投资机会。
八是坚持高水平对外开放，深化多边和区域经济合作
2020年疫情大流行下，中国出口弥补全球产业链供给不足，逆势上涨；同时，积极推动对外开放，在双边和多边经贸协定方面取得超预期进展，使得外资看好中国，FDI投资逆势增长，跃升世界第一。同时，大规模刺激之下，美国通胀预期再起，但根据研究，疫情爆发后，美国自各经济体进口制成品价格明显攀升，但自华进口价格平稳，即便在人民币升值之下，也没有上涨，说明中国供给对平抑美国物价压力效果明显。
因此，只要坚持深化改革开放，中国巨大市场和最完备稳定供应链的基本面其实是维持中美关系最好的压舱石。2021年，中国依然延续开放政策，报告提及推进RCEP协定尽早生效实施、签署中欧投资协定和加快中日韩自贸协定谈判，考虑加入CPTPP等，有助于吸引外资。此外，在发达国家央行悄然推进新货币理论实践的背景下，未来人民币国际化具有战略意义，后续加速推进人民币国际化，鼓励资金双向流动，已成决策共识。
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